Saksbehandling knyttet til undersøkelsesplikten

Retningslinjer for saksbehandling i forbindelse med utsatt gjennomføring av undersøkelsesplikten i kulturminneloven § 9

Departementet kan fastsette nærmere regler for gjennomføring av bestemmelsene i kml § 9 første til tredje ledd.  Disse retningslinjene er godkjent av Klima og miljødepartementet og bygger på Riksantikvaren brev datert 12.1.2005 til fylkeskommunene og Sametinget.

1Hovedregel

I forbindelse med behandling av reguleringsplaner (områderegulering og detaljregulering) skal forholdet til automatisk fredete kulturminner avklares.  Dette innebærer at planområdet skal undersøkes med hensyn til automatisk fredete kulturminner, jf. kulturminneloven § 9. Der det er konflikt mellom tiltak i planen og kulturminner, skal det tas stilling til eventuell dispensasjon fra den automatiske fredningen, jf. kulturminneloven § 8 fjerde ledd.

Det er en grunnleggende forutsetning i kulturminneloven at nødvendige arkeologiske undersøkelser skal gjennomføres i forkant av planvedtak. Bare slik kan automatisk fredete kulturminner innenfor planområdet, gjennom kulturminnemyndighetens dispensasjonsbehandling og vilkårsfastsettelse, gi premisser for planens utforming før den vedtas. Etter kulturminnelovens systematikk er det kommunens planvedtak med kulturminnemyndighetens uttalelse innarbeidet, som formelt sett gir dispensasjon på vilkår for automatisk fredete kulturminner innenfor planområdet.

2Når kan man få utsettelse

I særskilte unntakstilfeller kan det være behov for å utsette gjennomføringen av undersøkelser etter kulturminneloven § 9.  Slike tilfeller vil karakteriseres ved at det er oppstått en tvangssituasjon der gjennomføring av kulturminneloven § 9 ikke er mulig.

Riksantikvaren avgjør om gjennomføring av undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9 kan utsettes. Avgjørelsen er prosessledende og kan ikke påklages.

En tvangssituasjon kan eksempelvis være at det i området der arkeologisk registrering er aktuelt, finnes eksisterende infrastruktur, f.eks. bygningsmasse, jernbanespor, veier eller lignende, som fortsatt skal være i bruk, men som må fjernes dersom undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9 skal kunne oppfylles. Et annet eksempel er et militært skytefelt hvor det befinner seg en større mengde «blindgjengere» med eksplosiver, og hvor en gjennomføring av registreringsarbeidet vil innebære fare for liv og helse inntil området er ryddet.

Et konkret eksempel på utsatt gjennomføring av undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9 er senketunnelen i Bjørvika, Oslo. De marinarkeologiske undersøkelsene kunne ikke gjennomføres før selve byggingen av tunnelen var satt i gang, blant annet på grunn av forurensning, tilgjengelighet til området og ustabile leirmasser.

Det stilles strenge krav til hvilke situasjoner som skal kunne betraktes som unntakstilfeller på grunn av en tvangssituasjon. En utsettelse av kulturminneloven § 9 kan ikke gjøres av bekvemmelighetshensyn.

At grunneier nekter kulturminneforvaltningen tilgang til sin eiendom for å utføre nødvendige arkeologiske undersøkelser i henhold til kulturminneloven § 9, utgjør etter Riksantikvarens vurdering ingen tvangssituasjon. Når en slik situasjon oppstår vil det normalt være grunneiers motforestillinger mot planens innretning og konsekvenser som reelt sett ligger bak tilgangsnekten. Riksantikvarens praktisering ved behandling av utsettelsessøknader på dette grunnlaget er at den som har den faktiske interessen i at planen vedtas og realiseres, må sørge for de nødvendige avklaringer med grunneier slik at arkeologiske undersøkelser etter kulturminneloven § 9 kan gjennomføres.

I juni 2015 trådte en ny bestemmelse i oreigningslova § 4 i kraft. Mens man tidligere risikerte en langvarig domstolsbehandling når grunneier nektet tilgang til sin eiendom for gjennomføring av nødvendige forundersøkelser, kan myndighet med ekspropriasjonsrett for et aktuelt planformål nå ta initiativ til et eget vedtak om tillatelse til gjennomføring av forundersøkelser. Et slikt vedtak vil være et enkeltvedtak som kan påklages i samsvar med forvaltningslovens regler.

3Prosess for søknader om utsatt undersøkelsesplikt

Dersom kommunen som planmyndighet og fylkeskommunen/Sametinget er enige om at det foreligger en tvangssituasjon som gir grunnlag for utsatt gjennomføring av undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9, kan søknad sendes Riksantikvaren. I søknaden må det redegjøres for hvorfor partene anser at en tvangssituasjon er oppstått og hvilke alternative løsninger som har vært vurdert for allikevel å kunne gjennomføre undersøkelsesplikten.

Riksantikvaren avgjør om gjennomføring av undersøkelser etter kulturminneloven § 9 kan utsettes. Avgjørelsen er prosessledende og kan ikke påklages.

I direktoratet vil søknader om utsettelse av undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9 bli behandlet snarest mulig, særlig av hensyn til at fristen for planuttalelse ikke skal oversittes.

4Bestemmelser om regulering

I regulerings- /bebyggelsesplaner der en tvangssituasjon er oppstått, må det innarbeides reguleringsbestemmelser som sikrer at undersøkelser etter kulturminneloven § 9 gjennomføres så snart som mulig. En slik rekkefølgebestemmelse vil vanligvis ha følgende ordlyd:

Tiltak innenfor planområdet/området XX avmerket på reguleringskartet, kan ikke iverksettes før forholdet til automatisk fredete kulturminner er avklart, jf. kulturminneloven §§ 8, 9 og 10.  Dette innebærer at automatisk fredete kulturminner innenfor planområdet/området må registreres. Kulturminnemyndigheten må deretter vurdere om tillatelse til inngrep kan gis, og eventuelt fastsette vilkår for dette. Planen må endres med hensyn til formål og/eller bestemmelser i tråd med kulturminnemyndighetens avgjørelse.

Når undersøkelsen etter kulturminneloven § 9 er gjennomført, må kommunen behandle planen på ny. Planen må endres slik at den blir i tråd med realitetene. Er det ikke konflikt, kan reguleringsformålet beholdes, men bestemmelsen vedrørende kulturminneloven § 9 må tas ut. Viser det seg at det er konflikt mellom kulturminner og tiltak, må planen endres. Dette kan gjøres ved endring av opprinnelig reguleringsformål, det vil si at området reguleres til "hensynssone d), sosikode H730". Hvis det gis dispensasjon fra den automatiske fredningen, må vilkårene for dispensasjonen tas inn i bestemmelsene, for eksempel krav om arkeologisk gransking.

5Innsigelser i saker der § 9 ikke er oppfylt

I enkelte plansaker kan kulturminnemyndigheten vurdere at kunnskapen om konflikt mellom planformål og automatisk fredete kulturminner er tilstrekkelig til å reise innsigelse selv om kulturminneloven § 9 ikke er oppfylt. I uttalelsen til kommunen og ved eventuell kommunikasjon med Kommunal- og moderniseringsdepartementet som øverste innsigelsesmyndighet, er det viktig at dette kommer tydelig til uttrykk.  Departementet kan da ta stilling til planen med den usikkerhet som følger av at kulturminneloven § 9 ikke er oppfylt. Departementet kan gi innsigelsen medhold eller avvise den. I sistnevnte tilfelle skal følgende reguleringsbestemmelse tas inn i planen.

Tiltak innenfor planområdet/området XX avmerket på reguleringskartet, kan ikke iverksettes før forholdet til automatisk fredete kulturminner er avklart, jf. kulturminneloven §§ 8, 9 og 10.  Dette innebærer at automatisk fredete kulturminner innenfor planområdet må registreres. Ved funn av automatisk fredete kulturminner må kulturminnemyndigheten fastsette vilkår for dispensasjon med krav om utgiftsdekning. Planens formål og/eller bestemmelser må endres i tråd med kulturminnemyndighetens avgjørelse.

Departementet kan be om at kulturminneloven § 9 skal oppfylles før det tar endelig stilling til planen.

6Registreringsmetoder

Riksantikvaren oppfordrer regional kulturminneforvaltning til å holde seg orientert om metodeutvikling for registrering. Det kan i enkelte situasjoner være nødvendig å tenke alternativt både med hensyn til metode og omfang på undersøkelsene dersom det å oppfylle kulturminneloven § 9 oppfattes som problematisk i forhold til eksisterende og/eller fortsatt bruk/drift av berørte arealer.