Tilskuddsforskrifter. Veileder til saksbehandlere om tilskudd

Formålet med veilederen

Veilederen skal legge til rette for en mest mulig enhetlig praksis i tilskuddsforvaltningen. Målgruppen er forvaltere av tilskudd til kulturmiljøtiltak, det vil si fylkeskommunene, Byantikvaren i Oslo og Sametinget.

Veiledningen er knyttet til forskriftene om tilskudd for posten 71, 72, 73, 74, 75, 77 og 79, utarbeidet av Klima- og miljødepartementet i 2021:

• Forskrift om tilskudd til automatisk fredete og andre arkeologiske kulturminner – Lovdata
• Forskrift om tilskudd til fredete kulturminner i privat eie – Lovdata
• Forskrift om tilskudd til tekniske og industrielle kulturminner – Lovdata
• Forskrift om tilskudd til fartøyvern – Lovdata
• Forskrift om tilskudd til fagutvikling i fartøyvernet – Lovdata
• Forskrift om tilskudd til verdiskaping på kulturmiljøområdet – Lovdata
• Forskrift om tilskudd til verdensarv – Lovdata

Innhold

Veilederen tar sikte på å si noe om hva som er handlingsrommet for skjønn i saksbehandling basert på tilskuddsforskriftene. Skjønn er det vi bruker i tilskuddsforvaltningen når vi vurderer forskjellige hensyn som kan danne grunnlag for et vedtak, og hvor de rettslige rammene ikke bestemmer nøyaktig hva vedtaket må bli.

Veilederen tar også for seg sammenhengen mellom forskriftene og andre regelverk som påvirker tilskuddsforvaltningen. Det gjelder særlig de rettslige rammene i statens økonomiregelverk, som ligger til grunn for flere av bestemmelsene i forskriften.

Hver tilskuddspost har sin egen forskrift. Noen bestemmelser går igjen i alle forskriftene, og er generelle. Bestemmelsene som gjelder alle forskriftene, har ikke nødvendigvis identisk paragrafnummer i de ulike forskriftene. Veilederen viser derfor til forskriftens tematikk når de generelle bestemmelsene blir omtalt, og ikke til en spesifikk paragraf.

Samtidig har forskriftene bestemmelser som er spesifikke for den enkelte tilskuddspost. Veilederen viser til post og paragraf når en problemstilling er postspesifikk.

Veilederen tar for seg sentrale tema for en god praksis. I tillegg inneholder veilederen en del henvisninger og relevante lenker i punkt 7.

Rettslig status for denne veilederen

Innholdet i faglige veiledere er i seg selv ikke rettslig bindende for mottakerne. I prinsippet er innholdet i veilederen å anse som en samling anbefalinger og råd.

Det betyr imidlertid ikke at anbefalinger og råd som gis i faglige veiledere, er uten enhver rettslig betydning. Veiledere beskriver ofte en praksis eller fremgangsmåte som gjenspeiler faglig forsvarlighet og/eller god praksis. Den som velger løsninger som avviker fra veiledernes anbefalinger, må være forberedt på å kunne dokumentere og begrunne sine valg.

Definisjoner – rollebegreper

Tilskuddsforskriftene bruker to ulike begreper om den instansen som forvalter tilskuddsposten og fordeler midlene til søkerne, avhengig av hvem rollen blir omtalt i forhold til:

• «Tilskuddsgiver» i bestemmelser som handler om søknaden og vedtaket om et tilskudd til en tilskuddsmottaker.
• «Tilskuddsforvalter» i bestemmelser som handler om Riksantikvarens og Riksrevisjonens kontroll av fylkeskommunenes og Sametingets tilskuddsforvaltning.

Hvem som er tilskuddsgiver, og tilskuddsforvalter, for den enkelte posten går fram av bestemmelsen om krav til søknaden. Der står det hvilken instans som skal motta søknaden, som da er tilskuddsgiver.

Forskriftene inneholder ulike typer bestemmelser

Noen bestemmelser i tilskuddsforskriftene inneholder klare og konkrete krav, mens andre bestemmelser åpner for å utøve skjønn. Det vil si at det varierer hvor stort tolkningsrom eller handlingsrom de ulike bestemmelsene gir. Derfor er det viktig å merke seg hvordan den enkelte bestemmelsen er formulert.

Enkelte bestemmelser sier eksplisitt at det skal gjøres en skjønnsvurdering, som for eksempel når det gjelder å fastsette tilskuddsbeløpet. I andre bestemmelser er rommet for å utøve skjønn mer indirekte formulert. Et eksempel er den delen av bestemmelsen for post 71 som sier at tilskuddet som hovedregel ikke skal overstige 50% av totalkostnaden i det enkelte prosjektet. Begrepet «hovedregel» signaliserer at det er rom for unntak, og bestemmelsen angir de forholdene som må legges til grunn for å vurdere unntak.

Tilskuddsforskriftene har også enkelte bestemmelser som kan gi tilskuddsgiver mulighet til blant annet å gjøre unntak fra krav, stille et spesifikt krav eller å utøve en bestemt type kontroll overfor tilskuddsmottaker. Disse er som regel formulert som kan-bestemmelser.

I den innledende søknadsbehandlingen må en vurdere om søknaden inneholder de nødvendige opplysningene. For alle tilskuddspostene har forskriften en egen bestemmelse om krav til søknaden. Blant dem er det to forhold som kan trenge nærmere forklaring med hensyn til hvilken rolle de spiller i søknadsbehandlingen. Det gjelder krav til opplysninger om

• støtte fra offentlige instanser de siste to årene, og eventuelle søknader til eller tilskudd fra offentlig instans inneværende år
• søker har eller forventer å få refusjon for merverdiavgift for det omsøkte tiltaket.

Gjelder forbudet mot statsstøtte?

EØS-avtalen inneholder et generelt forbud mot statsstøtte til virksomheter. Dette er av hensyn til konkurranse i markedet, jf. artikkel 61. Tilskuddsgiver har ansvaret for at EØS-regelverket overholdes i tildelingene. Derfor må tilskuddsgiver vurdere om tilskuddet kan komme i konflikt med forbudet.

Vurderingen gjøres i to steg. Dere må først vurdere om forbudet mot statsstøtte gjelder for den aktuelle tildelingen. Dersom forbudet gjelder, er steg to å vurdere om man har et lovlig grunnlag for å kunne tildele tilskuddet. De fleste tildelinger skjer på grunnlag av reglene om unntak for bagatellmessig støtte. På fartøyvernfeltet er det meldt inn en tilskuddsordning til ESA. Det gjør at statsstøtten kan tildeles med hjemmel i EUs gruppeunntaksforordning artikkel 53.

Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) har utarbeidet en veileder om statsstøtte som kan gi ytterligere veiledning om regelverket

Grunnen til at det er behov for opplysninger om støtte fra offentlige instanser de to siste årene, er at søknadene må vurderes i forhold til forbudet mot statsstøtte.

1. Er tilskuddet “statsstøtte”?

Første skritt er å vurdere om forbudet om statsstøtte gjelder. I så fall må seks vilkår alle være oppfylt. Støtten regnes da som statsstøtte.

Vilkårene er at:

• Tilskuddene er statlig støtte.
• Støtten innebærer en økonomisk fordel.
• Støtten er selektiv (dvs. ikke generell støtte til enhver som eier fredete kulturminner).
• Støtten kan virke konkurransevridende.
• Mottakeren av støtte er et foretak.
• Støtten påvirker samhandelen mellom EØS-landene.

For tilskuddsordningene som denne veilederen handler om, vil de fire første vilkårene i de fleste tilfeller være oppfylt. De to siste må vurderes av tilskuddsgiver.

Hva med dekning av antikvariske merkostnader?

Støtte til antikvariske merkostnader er å regne som en økonomisk fordel for mottakeren, selv om dette er kostnader som er pålagt av det offentlige. Subsidiering av kostnader for tiltak som er pålagt av myndighetene, er nevnt som et eksempel på en økonomisk fordel i NFDs veileder til statsstøttereglene. Dersom foretaksvilkåret og samhandelsvilkåret er oppfylt, vil derfor støtte til å dekke antikvariske merkostnader også regnes som statsstøtte.

Vurdering av foretaksvilkåret:

• Et foretak er definert som en enhet som driver økonomisk aktivitet, uavhengig av enhetens juridiske status og måten virksomheten finansieres på.
• Som økonomisk aktivitet regnes enhver aktivitet som består i å levere varer eller tjenester i et marked.

Privatpersoner som leverer tjenester i et marked, kan også regnes som foretak i EØS-rettslig forstand.

EØS-rettens foretaksbegrep er funksjonelt. Det betyr at den samme virksomheten kan drive både økonomiske og ikke-økonomiske aktiviteter, og dermed anses som foretak i én relasjon og ikke som foretak i en annen. Dette er for eksempel tilfelle for mange kommuner. Det er bare støtte til de økonomiske aktivitetene som i så fall vil regnes som statsstøtte. Dette forutsetter at virksomheten har etablert et regnskapsmessig skille mellom den økonomiske og den ikke-økonomiske aktiviteten.

EU-kommisjonen gir veiledning om hva som regnes som økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet på kultur- og kulturarvsfeltet i punkt 2.6 i sin veileder Notion of State aid.¹ De mest aktuelle tilfellene kan oppsummeres slik:

• Tas det betaling fra besøkende? Eksempler på ikke-økonomiske aktiviteter er aktiviteter innen kultur og bevaring av kulturarven som offentligheten har gratis adgang til. Der det kreves betaling av de besøkende, vil aktiviteten likevel regnes som ikke-økonomisk når den er åpen for allmennheten og beløpet som må betales kun dekker en brøkdel av de faktiske omkostningene ved aktiviteten.
• Er det flere som tilbyr samme aktivitet? Aktiviteter som objektivt sett ikke er mulige å erstatte (som for eksempel å føre offentlige arkiver som inneholder unike dokumenter), slik at det er utelukket at det finnes et egentlig marked, regnes heller ikke som økonomiske aktiviteter.
• Er aktiviteten kommersiell? Aktiviteter som primært finansieres av besøkende, gjennom brukerbetaling eller andre kommersielle tiltak, regnes som økonomiske aktiviteter. Eksempler som nevnes er kommersielle utstillinger, kinoer, kommersielle konserter og festivaler.
• Gagner aktiviteten bare en enkelt eller et utvalg virksomheter? Aktiviteter som utelukkende kommer visse virksomheter til gode, for eksempel restaurering av en historisk bygning som brukes av en privat virksomhet, vil også vanligvis regnes som økonomiske.

Vurdering av samhandelsvilkåret:

I utgangspunktet skal det lite til før vilkåret om at støtten kan påvirke samhandelen er oppfylt. Eksempler på saker der samhandelsvilkåret ikke er oppfylt, er støtte til rent lokale aktiviteter, der

• sannsynligheten for kunder fra andre medlemsstater er liten, og
• tiltaket er antatt å kun ha en marginal innvirkning på grenseoverskridende investeringer eller etableringer.

EU-kommisjonen nevner i punkt 6.3 i veilederen Notion of State aid at det sannsynligvis bare er støtte til store og velkjente kulturinstitusjoner og -begivenheter som promoteres utenfor egne regioner, som vil kunne påvirke samhandelen mellom medlemsstatene. Eksempler som er nevnt på økonomiske aktiviteter som ikke antas å påvirke samhandelen mellom EØS-landene, er der et ikke-kommersielt museum har en butikk, bar eller betalingsgarderobe for besøkende.

2. Er støtten bagatellmessig?

Andre skritt (for tilskudd utenom fartøyvern-feltet) er å sjekke om tilskuddet kan gis på grunnlag av reglene om bagatellmessig støtte. Statsstøtte som gis med hjemmel i regelverket for bagatellmessig støtte, kan maksimalt utgjøre 300 000 euro over en periode på tre regnskapsår for den enkelte virksomhet. Beløpsgrensen gjelder samlet tilskudd gitt som bagatellmessig støtte fra det offentlige per foretak, og ikke til det enkelte prosjekt/formål.

Hvor mye det er mulig å gi som bagatellmessig støtte, avhenger dermed av hvor mye mottakeren har fått av annen bagatellmessig støtte. Tilskuddsgiveren må derfor sjekke om beløpet, som man vurderer å gi i tilskudd, vil gjøre at mottakeren samlet mottar mer enn beløpsgrensen for bagatellmessig støtte. Dette er grunnen til at søkere som krysser av på «ja» for at de leverer varer eller tjenester i et marked, må fylle inn opplysninger i søknadsskjemaet om mottatt bagatellmessig støtte for inneværende år og de to forutgående årene. Tilskuddsgiver skal skriftlig informere tilskuddsmottaker om at tilskuddet gis som bagatellmessig støtte og beløpets størrelse, slik at søkere skal kunne ha oversikt over hva de tidligere har mottatt som bagatellmessig støtte.

Støttegrensen på 300 000 euro gjelder per foretak. Dersom støttemottaker er del av et større konsern, kan bagatellmessig støtte gitt til andre deler av konsernet måtte inkluderes i beregningen av tidligere mottatt bagatellmessig støtte. Det avgjørende er hva som regnes som ett og samme «foretak» i henhold til definisjonen i artikkel 2 nr. 2. i Forordningen om bagatellmessig støtte. 

Opplysninger om refusjon for merverdiavgift

Det er de reelle kostnadene som skal ligge til grunn for vurderingen av hvor mye tilskudd som kan gis. Hvis merverdiavgiften blir refundert, utgjør ikke hele fakturabeløpet reelle kostnader. Da er det kostnadene eksklusiv merverdiavgift som skal legges til grunn. Opplysninger om refusjon for merverdiavgift har dermed betydning for å bestemme tilskuddsbeløpet.

Tilskuddsforskriften krever derfor at det oppgis i søknaden om søker har eller forventer å få refusjon for merverdiavgift for det omsøkte tiltaket.

Det innebærer at tilskuddsbeløpet som hovedregel beregnes på grunnlag av kostnader

• inklusiv merverdiavgift til private enkeltpersoner/private husholdninger, men
• uten merverdiavgift til næringsdrivende.

Om landbrukssektoren

Søkere fra landbrukssektoren kan falle inn under begge kategoriene. Hva som gjelder for den enkelte søknaden, avhenger da av hvilken bruk bygningen eller anlegget har. Søkeren regnes som næringsdrivende hvis søknaden gjelder tilskudd til bygninger og anlegg som inngår i landbruksnæringen. Bygninger og anlegg som brukes til serveringsvirksomhet er også underlagt merverdiavgiftsloven, mens bygninger og anlegg som brukes til utleie kan registreres og oppnå fradrag. Gjelder søknaden en bygning eller et anlegg som ikke er registrert som en del av næringsvirksomhet, regnes søkeren som privat enkeltperson.

Det vil si at et eventuelt tilskudd beregnes på grunnlag av kostnader inklusiv merverdiavgift når søknaden gjelder en bygning eller et anlegg som ikke inngår i næringsvirksomheten. Hvis søknaden derimot gjelder en bygning eller et anlegg som er registrert som en del av næringsvirksomheten, skal et eventuelt tilskudd beregnes på grunnlag av kostnader eksklusiv merverdiavgift.

Frivillige

For frivillige organisasjoner er det andre regler som gjelder. Sorterer søkeren under momskompensasjonsordningen innenfor kultursektoren, skal tilskudd beregnes på grunnlag av kostnader inklusiv merverdiavgift. Ordningen har til hensikt å stimulere frivillighet, og kompensasjon søkes og innvilges eventuelt i ettertid. Slik momskompensasjon skal ikke gå til fradrag ved beregningen av tilskuddsbeløp, jf. Merverdiavgiftskompensasjon for frivillige organisasjoner – regjeringen.no

Det som tilskuddsforskriftene sier om mulige mottakere av tilskudd handler om både

• hvem/hva som innfrir de formelle kriteriene for å kunne motta tilskudd fra posten, og
• hvem/hva som bør prioriteres.

Spørsmålet om hvem som kan få tilskudd er derfor relevant i to steg av prosessen med å behandle søknader:

• Innledende siling for å sortere hvilke søknader som skal og hvilke som ikke skal realitetsbehandles, og
• prioritering blant søknadene som innfrir kriteriene for å komme i betraktning.

Tilskuddsforskriftene har ingen egen bestemmelse om hvem som kan motta tilskudd. Det varierer fra post til post om kriteriene for dette er å finne i en eller flere av bestemmelsene i de enkelte forskriftene. De aktuelle bestemmelsene som kan inneholde en slik avgrensning er:

• Formål
• Virkeområde
• Definisjoner
• Hva det kan gis tilskudd til
• Hvordan tilskudd fastsettes.

Bestemmelsene om formål, virkeområde, definisjoner og hva det kan gis tilskudd til gir en avgrensning for hvem, og hva, det kan være aktuelt å gi tilskudd til fra posten. Formålet og bestemmelsen om hva det kan gis tilskudd til er også viktige i forbindelse med prioriteringen fordi de uttrykker intensjonen med midlene.

Bestemmelsen om hvordan tilskudd fastsettes inneholder nærmere føringer for prioritering. Den gir grunnlag både for prioritering mellom søknader og for å vurdere størrelsen på det enkelte tilskuddsbeløpet.

Problemstillinger

Det kan i noen tilfeller være vanskelig å avgjøre hvem som kan og hvem som ikke kan motta tilskudd fra en post.

Hvis en søknad klart faller utenfor ordningen, skal det fattes vedtak om avvisning. En avvisning betyr at søknaden av formelle grunner ikke tas opp til realitetsbehandling (mens avslag innebærer at det blir tatt stilling til innholdet i søknaden). Avvisning er for eksempel aktuelt å ta i bruk for en søknad om tilskudd fra post 74 til et fartøy som verken har frednings- eller vernestatus, siden dette er klare kriterier i forskriften for hvilke fartøy som tilskuddsposten gjelder for (i Digisak er det også mulig å avbryte en søknad. Dette kan gjøres i stedet for å avvise hvis det for eksempel gjelder en søknad som er kommet til feil ordning på grunn av en misforståelse.) Å avvise en søknad er et enkeltvedtak som kan påklages.

Hvis søknaden mangler opplysninger som er nødvendige for å vurdere den, er det riktig å be om ytterligere opplysninger. Det er i tråd med forvaltningens veiledningsplikt og ansvar for at saken skal være godt nok opplyst, som er forankret i forvaltningsloven.

Hvis det er tvil om en søknad faller utenfor ordningen eller ikke, bør den heller tas til realitetsvurdering enn å bli avvist.

Problemstillingene knyttet til å avgjøre hvem som kan motta tilskudd har vist seg å være særlig aktuelle for post 71.

Veilederen går derfor inn på to spesifikke problemstillinger for post 71:

1. Privat eierskap
2. Ikke-fredete kulturminner.

1.  Hva betyr privat eierskap for tilskudd fra post 71?

Formålsparagrafen for post 71 knytter tilskuddsposten til privat eierskap. Utfordringen med å avgrense dette handler om hvordan «privat» skal forstås. Det handler også om hvilken rolle eierskap spiller.

Imidlertid er spørsmålet om hvem som bør prioriteres vel så viktig som hvem som kan få tilskudd.

En tilskuddsmottaker kan være både eier og forvalter

Hvem som kan være tilskuddsmottaker er ikke utelukkende avgrenset til eier. Dette kommer til uttrykk i tilskuddsforskriftens § 7 annet ledd, som også omtaler forvaltere: «Ved fordeling av tilskudd skal private eiere og forvaltere av kulturminner og kulturmiljø som er fredet, midlertidig fredet eller der fredningssak er under behandling, prioriteres».

En forvalter er en som både har ansvaret for kulturminnet og råderetten over det. Mange kulturminner forvaltes av andre enn eieren selv. Det kan for eksempel komme av at ansvaret for et kulturminne er overdratt til et profesjonelt museum gjennom en driftsavtale.

Spørsmålene om hvem som kan, og hvem som bør, få tilskudd dreier seg om hvem som skal få midler til disposisjon. Det vil si hvem som skal motta tilskudd som kompensasjon for sine merkostnader eller som bidrag til å finansiere sitt prosjekt. Dette vil i mange tilfeller være en forvalter, som søker tilskudd i kraft av å ha ansvaret for kulturminnet.

Derfor er ikke eierskapet avgjørende i ethvert tilfelle. Spørsmålet blir da hvorvidt tilskuddsmottakeren er privat eller offentlig.

Grensen mellom privat og offentlig kan avhenge av flere forhold

Det er ikke nødvendigvis bare kommune, fylkeskommune eller stat og statlige, fylkeskommunale eller kommunale foretak som regnes til det offentlige. Også organisasjoner som er kontrollert av stat, fylkeskommune eller kommune betraktes i enkelte henseender som offentlige.

For organisasjoner kan det være vanskelig å skille mellom hva som er privat og offentlig. Hva som regnes til «privat» er ikke nærmere avgrenset eller definert i tilskuddsforskriftene. Derfor er det aktuelt å se på hvordan den samme grenseoppgangen er definert i andre regelverk, for eksempel offentleglova og lov om offentlige anskaffelser.

I andre relevante regelverk knyttes avgrensningen mellom privat og offentlig i hovedsak til

• representasjon i styre og eierskap, slik at offentlige instanser utøver påvirkning enten indirekte eller direkte
• finansiering, og om virksomheten dermed forvalter offentlige midler, og
• om organisasjonen utøver en oppgave på vegne av det offentlige.

Dette er nærmere forklart i henholdsvis Rettleiar til offentleglova  og veilederen til anskaffelsesforskriften.

Prioriteringer

Vurderingen av hvem som skal få tilskudd må også handle om prioriteringer. Dette gjelder uavhengig av om det hersker tvil om hvorvidt en søkerorganisasjon skal regnes som privat eller ikke.

Riksantikvaren anbefaler at private enkeltpersoner blir prioritert basert på intensjonen som lå til grunn for at tilskuddsordningen ble etablert.

At forskriften knytter post 71 til privat eierskap, er en stadfesting og videreføring av premissene som har vært gjeldende siden stortingsmeldingen Leve med kulturminner kom (https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/stmeld-nr-16-2004-2005-/id406291/). Riksantikvaren viser derfor til hensikten som kommer til uttrykk i denne stortingsmeldingen.

Stortingsmelding nr. 16 (2004-2005) Leve med kulturminner la grunnlaget for å styrke støtten til private eiere. Denne stortingsmeldingen satte søkelys på eierne sin rolle i kulturminnevernet og slo fast at det er private eiere som skal prioriteres med tilskuddsmidler. Grunntanken var at det skal kunne gis kompensasjon for den rådighetsinnskrenkningen av privat eiendomsrett som fredning kan innebære. Hensikten var å lempe på den økonomiske byrden som private eiere har med å forvalte kulturminner på vegne av fellesskapet. Denne antas å være forholdsmessig tyngst for en privat enkeltperson, der kostnadene faller på privatøkonomien til husholdningen.

Ideen om at det bør være et rimelig forhold mellom byrde og evne finner vi også igjen i tilskuddsforskriftens § 7 annet ledd. Den slår fast at private eiere og forvaltere skal prioriteres ved fordeling av tilskudd, og sier deretter at «for øvrig prioriteres særlig tyngende vedlikeholds- og istandsettingsoppgaver for eier», jf. annet punktum.

2. Ikke-fredete kulturminner post 71

Tilskuddsforskriften for post 71 har ingen hjemmel til å gi tilskudd til kulturminner som ikke er fredet. Det er likevel blitt åpnet for dette i det årlige budsjettdokumentet for Klima- og miljødepartementet, men det vil kunne endre seg fra år til år.

Stortingsproposisjonen 1 S (2021-2022) har følgende ordlyd: «Private eigarar av bygningar, anlegg, kulturmiljø og landskap som er freda, automatisk freda, mellombels freda eller der fredingssak er under behandling, kan få tilskot. Riksantikvaren og regionalforvaltninga kan i særlege tilfelle tildele tilskot til ikkje-freda kulturminne dersom dette blir gjort med forankring i nasjonale strategiske satsingar.»

Denne formuleringen forteller oss at en slik anledning er å betrakte som et unntak, og at et unntak må både begrunnes med at det er

• et særlig tilfelle og
• forankret i nasjonale strategiske satsinger.

Dermed er det ikke tilstrekkelig at et kulturminne hører inn under et tema som kan regnes som nasjonalt viktig, for eksempel kystkultur. Vurderingen må også ta for seg hva som eventuelt gjør at dette søknadsobjektet representerer et særlig tilfelle og hva som eventuelt gjør at det har betydning for en nasjonal strategisk satsning.

Dette betyr at kulturminner som ikke er verken fredet, midlertidig fredet eller under fredning normalt ikke kvalifiserer til å komme i betraktning for å få tilskudd. Samtidig betyr det at stortingsproposisjonen kan gi grunnlag for å vurdere unntak under bestemte vilkår.

Det er to bestemmelser som har betydning for beslutningen av om en søknad skal innvilges, og i tilfelle med hvor mye:

• Hva det kan gis tilskudd til.
• Hvordan tilskudd fastsettes.

Hva det kan gis tilskudd til

Bestemmelsen om hva tilskudd kan gis til definerer hvilke typer tiltak som kvalifiserer til støtte. Den sier hva som kan få støtte og avgrenser samtidig hva tilskuddet kan brukes til.

I forskriften for post 71 er det viktig å merke seg at denne bestemmelsen også definerer hvilke kostnader som tilskuddsmidlene skal dekke. Tilskuddsmidlene skal brukes til å dekke de antikvariske merkostnadene, jf. § 3, og det kan gis tilskudd til istandsetting, vedlikehold og skjøtsel. Forskriften tar altså opp i seg kulturminneloven §15a annet ledd, om helt eller delvis vederlag for fordyrende vilkår, og §17 annet ledd, som sier at det kan gis tilskudd til vedlikehold.

For andre tilskuddsposter kan bestemmelsen om hva det kan gis tilskudd til også angi hva tilskudd ikke kan gis til. Det gjør den for eksempel for post 74 (tilskudd til fartøyvern), der det står at det ikke kan gis tilskudd til sertifiseringsutgifter som ikke kan defineres som antikvariske tiltak.

For flere av tilskuddspostene har denne bestemmelsen også en hjemmel for å bruke 10-15 % av tilskuddet til prosjektledelse og prosjektoppfølging. Tilskuddsforskriftene knytter denne muligheten direkte til tilskuddsmottaker og til tiltakene som tilskuddet gjelder:

«Tilskuddsmottaker kan bruke 10-15 % av tilskudd til prosjektledelse og prosjektoppfølging forbundet med tiltak det gis tilskudd til.»

Det kan være tilfeller der tilskuddsmottaker ikke ønsker eller ikke kan organisere prosjektledelsen eller prosjektoppfølgingen selv. Hvorvidt midlene da kan eller bør disponeres i regi av andre, og i så fall av hvem, bør da vurderes ut fra hensikten med midlene. Både formålet med tilskuddsposten og vilkårene i det konkrete vedtaket bør legges til grunn for vurderingen.

Prosjektledelse og prosjektoppfølging dreier seg om bistand til å planlegge eller gjennomføre tiltaket i tråd med formålet og med vilkårene for tilskuddet. Hensikten er å bidra til at tilskuddsmottakeren kan kjøpe tjenester til å sikre at prosjektet gjennomføres etter faglige kvalitetskrav. For antikvarisk arbeid dreier det seg gjerne om kulturminnefaglig/ håndverksfaglig rådgivning og oppfølging som skal sørge for at istandsettingsarbeidene blir gjort etter antikvariske retningslinjer.

Anledningen til å bruke 10-15 % av tilskuddet til oppfølgingstiltak gjelder de konkrete prosjektene som det gis tilskudd til. Bestemmelsen kan derfor ikke brukes som grunnlag for å disponere en prosentandel av den samlete tildelingen til generelle tiltak. Det vil si at tilskuddsgiver ikke kan bruke en slik andel på tiltak utenom de enkelte prosjektene som får tilskudd, og som har en mer indirekte virkning sett opp mot formålet med tilskuddsposten.

Hvordan tilskudd fastsettes

Bestemmelsen om hvordan tilskuddsbeløp fastsettes angir grunnlaget for prioritering av hvem som skal få tilskudd og hvor mye.

Ifølge denne bestemmelsen skal tilskuddsbeløpet fastsettes etter en skjønnsmessig vurdering. Videre angir den momenter for utøvelsen av skjønn. Hvilke momenter som skal legges til grunn, varierer noe mellom ordningene. Det avhenger av hva som er formålet med tilskuddsposten og hva tilskudd kan gis til.

For noen tilskuddsposter inneholder bestemmelsen en rekke punkter som sier hva prioriteringene skal baseres på, eller hvilke forhold som skal vektlegges. Dette gjelder for eksempel post 74, tilskudd til fartøyvern, og post 72, tilskudd til tekniske og industrielle kulturminner.

For post 71 (fredete kulturminner i privat eie) har bestemmelsen en hovedregel om at tilskudd ikke skal overstige 50 % av totalkostnaden. Dette innebærer ikke et forbud mot å gi mer, men tilsier at det bare er unntaksvis at tilskuddets størrelse kan overstige 50 %. Dermed er det særlig viktig å gi en god begrunnelse for hvorfor man har valgt å tildele mer enn 50% av totalkostnaden i tilskudd.

I forskriften for post 71 er det også gitt føringer for hva som kan begrunne et slikt unntak. Bestemmelsen sier at unntak «må vurderes i lys av kulturmiljøets verdi, nytten av kulturmiljøet og om det foreligger et særlig stort vedlikeholdsansvar i forhold til nytten». Bruken av verbet «må» signaliserer at det er disse faktorene, og ikke andre, som er relevante for å vurdere unntak.

Begrepet «egenandel» brukes ikke i tilskuddsforskriftene. Hovedregelen om hvor mye av totalkostnadene som tilskuddet kan dekke innenfor post 71, forutsetter imidlertid at tilskuddsmottaker skaffer resten av finansieringen på annet vis. Det kan være egne midler eller støtte fra andre, herunder tilskudd fra andre tilskuddsgivere. Verdien av egen innsats, dugnad og materialer fra egen eiendom/produksjon kan også regnes med som en del av finansieringen: Innenfor post 71 (fredete kulturminner i privat eie) og post 74 (fartøy) er verdien av dugnad og egeninnsats satt til kr. 350 per time i søknadsskjemaet i Digisak. Dette er samme sats som Norsk Kulturminnefond bruker.

Egenandel og/eller annen finansiering kan også være ønskelig i tilfeller hvor forskriften ikke angir noen grense for hvor mye av totalkostnaden som tilskudd kan dekke. Tilskuddsforskriften er ikke til hinder for å kreve egenandel.

Det må derfor gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak om hvorvidt det skal stilles krav om egenandel, og i så fall hvor høy denne skal være.

Vedtak om tilskudd skal meddeles til søkeren i et tilskuddsbrev. Bestemmelsen om tilskuddsbrevet har lik ordlyd for alle tilskuddsposter og definerer hva et tilskuddsbrev skal inneholde.

Vedtaket

Tilskuddsforskriftene stiller ingen egne krav til selve vedtaket eller til begrunnelsen for vedtaket.

Krav til begrunnelse for vedtak følger av forvaltningsloven. Begrunnelsen skal vise til hvilke regler som vedtaket bygger på, nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på og forklare hovedhensynene som har vært avgjørende ved utøvelse av skjønn, jf. forvaltningsloven § 25. Dette innebærer blant annet at et avslag ikke bare kan begrunnes med generelle forhold, men skal knyttes til den søknaden det gjelder. For eksempel bør ikke avslaget bare begrunnes med at årets ramme var for liten til at alle søknader kan innvilges, men også hva som gjør at denne søknaden ikke var blant de som ble prioritert.

Begrunnelsen er viktig fordi tilskuddsforskriftene legger opp til at det skal foretas en skjønnsmessig vurdering av om en søknad skal innvilges, og hvor mye tilskudd som skal gis.

At det skal utøves skjønn, innebærer at en søknad kan bli avslått selv om den innfrir kriteriene for å falle inn under ordningen. Tilskuddsbeløpet kan også bli lavere enn søknadsbeløpet. Å innvilge deler av det omsøkte beløpet krever begrunnelse som om det var et avslag fordi vedtaket da ikke imøtekommer søknaden med det som det ble søkt om.

Tildelinger skal også begrunnes. Dette er viktig fordi det gir en åpenhet om hva forvaltningen legger vekt på når de prioriterer hvilke tiltak som kan få tilskudd.

En god begrunnelse gjør det enklere for søker å forstå vedtaket, og eventuelt hva det kan klages på. Begrunnelsen er også viktig for andre enn søker, fordi den viser hvilke tiltak som tilskuddsgiver prioriterer og hva det legges vekt på i skjønnsvurderingen.

Vilkår

I bestemmelsen om tilskuddsbrevet står det at dette skal opplyse om hvilke vilkår som må oppfylles for å få utbetalt tilskuddet.

Når et vedtak gir et gode som mottakeren ellers ikke ville fått, uten dette vedtaket, så kan forvaltningen stille vilkår. Det vil si at det i et vedtak om tilskudd kan stilles vilkår utover de generelle betingelsene som gjelder for tilskudd fra den aktuelle posten.

Hva det kan stilles vilkår om, og hvor strenge vilkårene kan være, er ikke definert. Det må vurderes ut fra prinsippene om saklighet og forholdsmessighet:

• Prinsippet om saklighet sier at vilkåret må ha en saklig sammenheng med godet som gis. For eksempel har vilkår til utføringen av arbeidet som søknaden gjelder en saklig sammenheng med tilskuddet til tiltaket.
• Prinsippet om forholdsmessighet sier at vilkåret ikke må være uforholdsmessig tyngende i forhold til godet som blir oppnådd. Det må derfor gjøres en konkret vurdering av hvilke vilkår som kan stilles ut fra hvor stort tilskuddet er.

Et eksempel på en vurdering basert på prinsippet om forholdsmessighet, er krav om forsikring. Det har vist seg at det kan være vanskelig å få forsikringsselskaper til å forsikre fredete og verneverdige kulturminner. Riksantikvaren gikk derfor bort fra et generelt krav om forsikring, som var med i de retningslinjene for tilskudd som gjaldt før tilskuddsforskriftene ble vedtatt.

Varighet

Tilskuddet skal fastsettes for ett år av gangen (gjelder ikke forskriften for post 70, tilskudd til automatisk fredete og andre arkeologiske kulturminner). Dette går fram av bestemmelsen i tilskuddsforskriften om hvordan tilskudd fastsettes. Dette har sammenheng med grunnleggende prinsipper for statsbudsjettet, som sier at en bevilgning gjelder for kalenderåret.

Tilskuddsforskriftene har ingen bestemmelser om hvorvidt tilskuddet også kan stilles til disposisjon etter bevilgningsåret og i så fall hvor lenge. Dette framgår av Bevilgningsreglementet. Der står det at bevilgninger fra poster på statsbudsjettet med stikkordet «kan overføres» også kan gjøres gjeldende påfølgende budsjettår. Dette gjelder for alle disse tilskuddspostene.

Unntaket fra «ettårsprinsippet» er imidlertid ikke ubegrenset. Det gir hjemmel til å overføre ubrukte midler til de to påfølgende budsjettårene, jf. Bevilgningsreglementet § 5 tredje ledd punkt 2.

Dette innebærer at det er mulig å la et vedtak om tilskudd gjelde i tre budsjettår. Deretter bortfaller retten til midler som er gitt i vedtaket. Ubrukte midler er dermed ikke lenger tilgjengelige når det andre kalenderåret etter vedtaksåret utløper.

Tilskuddsgiver skal opplyse tilskuddsmottaker om at tilskuddet ikke lenger vil være tilgjengelig etter det tredje budsjettåret (kalenderåret) hvis ikke tiltaket er utført og midlene utbetalt innen da.

Det er opp til tilskuddsgiver å avgjøre hvordan vedtaket om tilskudd skal følges opp innenfor dette tidsrommet. Tilskuddsforskriftene sier ikke noe om dette. Tilskuddsmottaker er imidlertid forpliktet til å opplyse om endringer, for eksempel i prosjektets fremdrift, jf. bestemmelsen om tilskuddsmottakers plikter.

Denne teksten vil bli bearbeidet og utvidet i neste omgang. I denne omgangen har den hovedvekt på utbetaling og kontroll i forbindelse med utbetaling.

Utbetaling

Tilskuddsforskriftene har en egen bestemmelse om utbetaling for hver post. Den sier at tilskudd skal utbetales etterskuddsvis for dokumenterte utgifter etter anmodning fra tilskuddsmottaker. For tilskuddsposten til arkeologi (post 70) kan inntil 50 % utbetales på forskudd.

For enkelte tilskuddsposter står det at «eventuelt tilskudd til lønn eller forvaltning, drift og vedlikehold utbetales i rater».

Grunnlaget for bestemmelsene er statens økonomireglement. Det sier at tilskuddsbeløp skal utbetales «etter hvert som mottakeren har behov for å dekke de aktuelle utgiftene», jf. Reglement for økonomistyring i staten pkt. 6.3.5. (PDF).

Videre sier dette punktet i reglementet følgende om utbetaling:

• «Tilskudd til driften av en virksomhet skal utbetales i terminer (pr. måned, kvartal eller halvår), avpasset etter størrelsen av tilskuddet og de formålene som skal tilgodeses.
• Tilskudd til lønn skal utbetales så nær tidspunktet for lønnsutbetaling som mulig.
• Tilskudd til større anskaffelser skal utbetales så nær oppgjørstidspunktet som mulig.
• Tilskuddene skal utover dette ikke nyttes til å regulere virksomhetens likviditet. Det skal ikke være anledning til å fremskynde utbetalinger, slik at mottakeren kan plassere tilskudd som rentebærende innskudd eller lån for å oppnå inntekter i tillegg til det bevilgede beløpet.»

Kontroll

Tilskuddsforskriftene har en bestemmelse som gir tilskuddsgiver rett til å føre kontroll med at betingelsene og vilkårene for tilskudd blir oppfylt, jf. «Kontroll med betingelser og vilkår – rett til opplysninger». Bestemmelsen sier at kontroll kan gjennomføres ved å kreve ytterligere opplysninger og dokumentasjon, innhente opplysninger fra andre myndigheter og å gjennomføre stedlig tilsyn underveis eller etter ferdigstillelse.

Kontroll med bruken av tilskuddet er også forankret i bestemmelsen om stans og tilbakebetaling. Første ledd i denne bestemmelsen gir tilskuddsgiver mulighet til å stoppe videre utbetalinger hvis betingelser og vilkår for tilskuddet ikke blir fulgt. De øvrige leddene handler om tilbakebetaling hvis dette avdekkes etter at tilskuddet er utbetalt.

Kontroll er altså noe som kan foregå på flere stadier.

Kontroll underveis er viktigst

Kontroll underveis er viktigere enn den man kan gjøre ved sluttrapportering. Underveis er ikke midlene utbetalt ennå. Da kan det være mulig å justere kursen hvis det er tvil om arbeidene gjøres i tråd med vilkårene. Underveis kan kontrollen føre til en korrigering av arbeidene i tråd med hva som var hensikten med midlene og vilkår for tilskuddet.

Tilskuddsgiver har dermed den beste muligheten til å la kontroll få en konsekvens i forbindelse med å behandle anmodning om utbetaling underveis i prosjektet.

Hvor mye dokumentasjonen som er tilstrekkelig for å foreta en utbetaling, er et vurderingsspørsmål. Det må ses på grunnlag av hva som skal til for å kunne vurdere om vilkårene for tilskudd blir oppfylt. Det igjen har sammenheng med hvilke vilkår som er blitt stilt i vedtaket om tilskudd, for eksempel om hvordan arbeidet skal utføres.

Rapporteringsplikter

Tilskuddsforskriftene har en bestemmelse om sluttrapportering. Sluttrapport skal foreligge senest tre måneder etter at tiltaket er gjennomført. Bestemmelsen angir også krav til innhold i sluttrapporten.

Tilskuddsgiver kan utdype hva som må framgå av innholdet i sluttrapporten. Det kan variere fra prosjekt til prosjekt hva som er viktig å ha med i dokumentasjonen av det som er gjort. Krav til innhold i sluttrapporten, utover de generelle kravene i forskriften, må i så fall framgå av tilskuddsbrevet.

Et spørsmål som ofte blir stilt er om tilskuddsgiver kan, eller bør, vente med sluttutbetaling til sluttrapporten foreligger. Dette må ses opp mot hensynet til at mottakeren skal få utbetalt midler etter hvert som vedkommende har behov for å dekke utgifter, jf. Reglement for økonomistyring i staten pkt. 6.3.5.

Et tilskudd er støtte til kostnadsdekning, og økonomireglementet gir tilskuddsmottaker rett til å få utbetalt pengene fortløpende.

En forutsetning for å motta tilskuddsmidlene er at arbeidene blir utført i tråd med vilkårene for tilskuddet. Dette kan best kontrolleres underveis, noe forskriften gir tilskuddsgiver hjemmel til, jf. avsnittet over om kontroll.

Sluttrapporten bør derfor ikke være det som tilskuddsgiver legger til grunn for å vurdere om tilskuddsmottaker skal få midler utbetalt eller ikke.