Konsekvensutredning av kommuneplanens arealdel for tema kulturminner og kulturmiljøer

Kulturminner, kulturmiljøer og landskap er viktige fellesgoder for lokalsamfunnene. De gir kunnskap, opplevelser og mulighet for næringsutvikling, og er slik ressurser for verdiskaping og god samfunnsutvikling. Kommunene er avgjørende for å ta vare på og utvikle disse verdiene, ikke minst gjennom arbeidet med plan- og bygningsloven. Denne veilederen tar for seg hvordan kulturminner og kulturmiljøer skal inngå i konsekvensutredningen av kommuneplanens arealdel.

Konsekvensutredningen bør være en integrert del av planarbeidet slik at hensynet til miljø og samfunn blir tatt vare på gjennom hele planprosessen. Veilederen viser hvordan hensynet til kulturminner og kulturmiljøer som et av temaene for konsekvensutredningen, skal ivaretas i planarbeidet fra planprogram til planforslag med konsekvensutredning.Veilederen vil også kunne være nyttig for øvrige oversiktsplaner med krav til konsekvensutredning, slik som regionale planer med retningslinjer for framtidig utbygging.

1INNLEDNING

1.1 RAMME FOR TEMAVEILEDEREN

Det er i dag krav om at det utarbeides en konsekvensutredning for områder med nye arealformål i kommuneplanens arealdel. Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Konsekvensutredninger – kommuneplanens arealdel T-1493, gir generelle råd om omfang, detaljeringsnivå, metode og innhold i konsekvens-utredninger av kommuneplanens arealdel. Den ligger til grunn for denne tema- veilederen, som utdyper veiledningen om konsekvensutredning av kommuneplanens arealdel for kulturminner og kulturmiljøer.

Forskrift om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven forutsetter at konsekvensutredningen for kommuneplanens arealdel beskriver virkninger for miljø og samfunn av alle nye områder for utbygging og vesentlig endret arealbruk i eksisterende byggeområder. Det skal gis en beskrivelse av virkningene både av de enkelte utbyggingsområdene hver for seg, og av de samlede arealbruksendringene i planen. Arbeidet med kommuneplanens arealdel bør ha et overordnet, langsiktig og helhetlig perspektiv. Dermed bør konsekvens-utredningen av planen også ha fokus på strategiske problemstillinger og alternativer. For kommuneplanens arealdel bør fokus for konsekvensutredningen være å besvare spørsmål knyttet til lokalisering og arealformål, det vil si å utrede hvilke konsekvenser den foreslåtte arealbruk vil få for kulturminner og kulturmiljøer.

Utredningen må få fram viktige miljø- og samfunnsverdier i de foreslåtte utbyggingsområdene og virkningene utbyggingen kan få for disse verdiene. Mer detaljerte forhold som for eksempel utforming og detaljtilpasning av utbygging til omgivelsene, er vanlig å avklare ved seinere regulering.

1.2 KULTURMINNER OG KULTURMILJØER

Kulturminner er alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø, herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til. Kulturmiljøer er områder hvor kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng. Kulturminner er verna gjennom lov om kulturminner. Automatisk freda kulturminner er alle kulturminner eldre enn 1537, samiske kulturminner eldre enn 100 år og erklærte stående byggverk fra perioden 1537-1649. Yngre kulturminner og kulturmiljøer kan fredes gjennom særskilt vedtak.

Kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon bør tas vare på både som en del av vår kulturarv, som kildemateriale og som varig grunnlag for opplevelser og lokal utvikling. Dette er blant annet slått fast i formålsparagrafen til kulturminneloven. Kulturminner og kulturmiljøer er et relevant tema å ha med i vurderingen av kommuneplanens arealdel. Planlagt utbygging vil svært ofte berøre arealer som inneholder kulturminner og påvirke kulturminnene og miljøet de er en del av. Oppgaven i konsekvensutredningen vil være å få fram slike forhold. Det er viktig at planmyndighet og berørte parter bruker tid tidlig i prosessen til å avklare på hvilken måte kulturminner og kulturmiljøer skal inngå i planprosessen. Kulturminner og kulturmiljøer bør i størst mulig grad være et premiss i planleggingen, og utgjør ofte viktige ressurser for areal- og samfunnsutviklingen.

Kommunene har et ansvar for kulturminner som en del av sin planlegging i henhold til plan- og bygningsloven. I kommuneplanens arealdel kan kulturminner og –miljøer ivaretas gjennom hensynssoner med bestemmelser og retningslinjer og ved bruk av generelle bestemmelser til planen (plan- og bygningsloven § 11-8 og § 11-9). Kommunen har også mulighet til å regulere kulturminner og kulturmiljøer gjennom hensynssoner og bestemmelser i reguleringsplan for å sikre verneverdier i bygninger, andre kulturminner og kulturmiljøer (plan- og bygningsloven § 12-7.6).

1.3 MÅL FOR KULTURMINNER OG KULTURMILJØER

Konsekvensutredningen bør vise til relevante nasjonale mål for kulturminner og kulturmiljøer. Videre bør den vise til regionale og kommunale mål og planer for temaet. Nasjonale miljømål blir gitt hvert år i Proposisjon til Stortinget 1 S. De nasjonale miljømålene finnes på Miljøstatus.
Regjeringen vedtar hvert fjerde år nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, første gang i 2011. Hensikten er å gjøre planleggingen mer målrettet og sikre at viktige nasjonale interesser blir ivaretatt. Forventningene er retningsgivende for regionale og kommunale planer. De omfatter også kulturminner og kulturmiljøer. Kommunen kan ha mål knyttet til kulturminner og kulturmiljøer i kommuneplanen og i tematiske kommunedelplaner for kulturminner eller landskap. Det kan også finnes regionale planer for temaet, utarbeidet av fylkeskommunen, med relevante mål. Det er viktig å trekke disse målene med i arbeidet. Dersom det foreligger særskilte mål eller planer for kulturminner og kulturmiljøer i de områdene som direkte eller indirekte berøres av de planlagte arealbruksendringene i kommuneplanens arealdel, bør dette omtales i utredningen.

Eksempler på nasjonale miljømål for kulturminner og kulturmiljøer (pr. 2015):

  • Tapet av verneverdige kulturminne skal minimerast. Innan 2020 skal det liggje føre oversikter over verneverdige kulturminne og kulturmiljø for kvar kommune som grunnlag for å prioritere eit utval som skal takast vare på.
  • Eit prioritert utval automatisk freda og andre arkeologiske kulturminne skal ha eit ordinært vedlikehaldsnivå innan 2020.
  • Eit representativt utval kulturminne og kulturmiljø skal vere vedtaksfreda innan 2020.
  • Freda bygningar, anlegg og fartøy skal ha eit ordinært vedlikehaldsnivå innan 2020.

2PLANPROGRAM

2.1 AVGRENSING AV TEMA

Gjennom arbeidet med planprogrammet skal det avklares hvordan konsekvenser for kulturminner og kulturmiljøer skal utredes, og omfang og innhold i utredningen. I arbeidet med planprogrammet bør kommunen finne ut hva som er de viktigste problemstillingene knyttet til kulturminner og kulturmiljøer i kommunen, og hva som skal være målet med konsekvensutredningen for dette temaet. Her kan det være nyttig å bruke kommunedelplan for kulturminner, hvis kommunen har det, for å se hvilke tema som er prioritert som de viktigste der. Ulike arealbruksendringer får ofte konsekvenser for kulturminner og kulturmiljøer, enten ved at kulturminnene berøres direkte, eller ved at utbyggingstiltak kan ha en indirekte virkning. For eksempel kan tiltak sperre for utsyn eller dominere omgivelsene rundt et kulturminne eller kulturmiljø. En utbygging kan også føre til at helhetlige kulturmiljøer blir oppdelt. En temautredning om kulturminner og kulturmiljøer bør gi et bilde av kulturminnene som finnes i kommunen, dette finnes ofte allerede i kommunedelplan for kulturminner. Utredningen bør også gi en vurdering av kulturminneverdiene i de konkrete utbyggingsområdene som planlegges avsatt i kommuneplanen. Ofte kan det være nyttig å trekke inn informasjon fra andre delutredninger. Dette gjelder særlig utredningen om landskap, som ofte tangerer temaet kulturminner og kulturmiljøer. Alle kulturminner og kulturmiljøer er plassert i et landskap, og et landskap kan få deler av sin karakter fra kulturminnene og kulturmiljøene. Informasjon fra utredningen om kulturminner og kulturmiljøer kan også være nyttig i landskapsutredningen og i utredningen om friluftsliv.

2.2 KUNNSKAPSGRUNNLAG

De viktigste kildene til kunnskap om kulturminner er nasjonale registre som er tilgjengelige for kommunene gjennom Norge digitalt. Askeladden er Riksantikvarens offisielle database over kulturminner og kulturmiljøer i Norge som har en form for vern. Den omfatter automatisk freda og vedtaksfreda kulturminner og kulturmiljøer, og listeførte kirker. Databasen er nå også åpnet for kommunalt verna kulturminner. Dette er kulturminner som er verna av kommunen gjennom plan- og bygningsloven, som for eksempel bygninger regulert til spesialområde bevaring, som har fått hensynssone vern, eller som er satt på kommunale lister. Kommunalt ansatte kan også få rett til å legge inn kommunalt verna kulturminner i sin kommune. (Kommunale kulturminner i Askeladden). Basen er under konstant oppdatering, ettersom det stadig legges inn nye kulturminner. Askeladden er passordbelagt, men de av kommunens ansatte som har behov, kan be om passord.

Kulturminnesøk er en publikumsversjon av Askeladden som er åpent tilgjengelig. Der er det også mulig for privatpersoner å legge inn egne registreringer. Kulturminnesøk er i hovedsak en måte å formidle kulturminner på nett til allmennheten, og har ikke nedlastingsmuligheter.
SEFRAK (SEkretariatet For Registering Av faste Kulturminner) er et register som omfatter alle bygninger eldre enn 1900. Også her finnes viktig informasjon om kulturminner i kommunen. NB!-registeret er et register over byer og tettsteder i Norge som viser kulturmiljøer i by av nasjonal interesse (se også Miljøkommune.no). Det vil også finnes et varierende tilfang av lokale kilder. Det er viktig å merke seg at Askeladden ikke er komplett. Det finnes en rekke automatisk freda kulturminner som ennå ikke er oppdaget og registrert, og derfor ikke er omtalt i Askeladden. Registreringene i Askeladden er gjennomført over lang tid, omtrent fra midten av 1960-tallet og fram til i dag. Mens registreringene i dag som oftest måles inn med GPS, er de eldre registreringene markert manuelt på kart eller flybilder. Kvaliteten på kartfestingen kan derfor variere. I Askeladden oppgis det for hver enkelt registrering hvilke metode for kartfesting som er brukt. SEFRAK-registreringene ble i hovedsak gjennomført på 1970- og 1980-tallet. Registeret er oppdatert når det gjelder bygninger som er revet, men ikke for endringer på stående bygninger. Det betyr at bygninger som for førti år siden ble vurdert som autentiske og velbevarte, i dag kan være svært endret.

Det er fylkeskommunen og Sametinget (se Miljøkommune.no for utdypning ) som har førstelinjeansvaret for forvaltningen av kulturminner og kulturmiljøer i henhold til kulturminneloven. De har også ansvar for å gi faglige innspill til kommunens planlegging og vil kunne supplere nasjonale registre med kunnskap om og vurderinger av kulturminner og kulturmiljøer i kommunen. Ofte vil kommunedelplan for kulturminner inneholde en oversikt over kulturminnene i kommunen, og være et godt grunnlag også for en konsekvensutredning av kulturminner og kulturmiljøer i kommuneplanen.

Kilder tilgjengelig fra Norge digitalt

  • Askeladden, dataene er også tilgjengelige fra Norge digitalt og Kulturminnesøk
  • SEFRAK – register som omfatter bygninger eldre enn 1900, tilgjengelig fra Norge digitalt
  • NB! – , også mulig å få fram i Askeladden

Andre kilder

  • Lokalhistorisk litteratur som bygdebøker og årbøker fra historielag og lokale museer
  • Fylkeskommunale kulturminneplaner
  • Kommunale kulturminneplaner
  • Publiserte landsverneplaner for ulike typer kulturminner
  • Nasjonal registrering av verdifulle kulturlandskap, opplysningene finnes i Miljødirektoratets naturbase
  • Utvalgte kulturlandskap i jordbruket
  • Eventuelle kommunale rapporter og registreringer av lokale kulturminner eller kulturmiljø
  • Stedsanalyser
  • Gamle kart og flyfoto – lokale museer
  • Rapporter om samiske kulturminner og kulturmiljø – Sametinget
  • Historiske kart, jordskifteprotokoller, matrikkelopplysninger – Riksarkivet og Statsarkivene
  • Historiske kart – Statens kartverk (virker ikke i alle nettlesere)
  • Rapporter fra verneplan for vassdrag
  • Rapporter fra samla plan for vassdrag

2.3 UTREDNINGSKRAV

For alle kommuneplaner og kommunedelplaner med arealkonsekvenser skal det utarbeides og vedtas et planprogram som skal ligge til grunn for arbeidet med forslag til kommuneplan med konsekvensutredning. Prosessen fram mot et ferdig planprogram for tema kulturminner og kulturmiljøer bør inneholde følgende arbeidssteg:

  • Involvere relevante etater i kommunen. Etablere samarbeid med frivillige lag og foreninger som har kunnskap om feltet. Opprette kontakt med kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen og Sametinget. Husk også eventuelle lokale museer.
  • Vurdere på hvilken måte kulturminner og kulturmiljøer er et relevant tema i den aktuelle planen.
  • Vurdere planen i forhold til nasjonale, regionale og kommunale mål og prioriteringer for kulturminner og kulturmiljøer. Bruke eksisterende informasjon.
  • Bruke eksisterende informasjon om kulturminner og kulturmiljøer til å lage en statusbeskrivelse. Vurdere behovet for ny/oppdatert kunnskap.

Planprogrammet bør kort beskrive kommunens historie, de kulturminnene og kulturmiljøene som berøres av de planlagte arealbruksendringene, og en vurdering av hvilke verdi de har. Hvis kommunen har en egen kommunedelplan for kulturminner og kulturmiljøer vil denne være et godt utgangspunkt både for å beskrive historien til kommunen og de viktigste kulturminnene og kulturmiljøene.
Det finnes en rekke typer kulturminner og kulturmiljøer som bør vurderes i forhold til aktuelle utbyggingsområder. Se fakta nederst.

Det fastsatte planprogrammet bør inneholde:

  • Vurdering av hvordan temaet kulturminner og kulturmiljøer skal inngå i kommuneplanen, og hva som skal utredes
  • Eksisterende mål, nasjonale og eventuelt regionale og lokale for kulturminner og kulturmiljø
  • Statusbeskrivelse basert på eksisterende informasjon (berørte kulturminner og kulturmiljøer og deres kvaliteter)
  • Vurdering av behovet for ny kunnskap og en plan for hva slags kunnskap som skal hentes inn og hvordan
  • Klare utredningskrav til konsekvensutredningen når det gjelder kulturminner og kulturmiljøer, for eksempel:
    • Beskrivelse og verdivurdering av berørte kulturminner og kulturmiljøer i kommunen
    • Vurdering av konsekvensene, hvordan arealbruksendringene påvirker kulturminnene og kulturmiljøene og deres verdi
    • Avbøtende tiltak og miljøoppfølging
    • Krav til temakart
  • En beskrivelse av metodene som skal brukes for å utrede konsekvensene for kulturminner og kulturmiljøer av
    • Enkeltområder
    • Samlede arealbruksendringer
    • Langsiktig strategi for arealbruk
  • En vurdering av forholdet til undersøkelsesplikten i henhold til kulturminneloven § 9

Viktige kulturminne- og kulturmiljøtyper:

  • kjente automatisk freda kulturminner på land og under vann
  • områder med høyt potensial for funn av automatisk freda kulturminner på land og under vann
  • byggverk, anlegg, områder og kulturmiljø freda eller foreslått freda etter kulturminneloven
  • områder regulert til spesialområde bevaring, eller hensynssone c) vern av kulturmiljø etter plan- og bygningsloven
  •  områder som er båndlagt til kulturmiljø (hensynssone d) eller gitt hensynssone c) vern av kulturmiljø i eksisterende
    kommuneplan
  • kulturminner og kulturmiljøer som inngår i tematiske eller regionale verneplaner
  • kulturminner og kulturmiljøer som inngår i nasjonale registreringer av verneverdige områder
  • områder eller tema som er omfattet av rikspolitiske retningslinjer, statlige planretningslinjer og statlige planbestemmelser
  • hus registrert i SEFRAK etter en konkret vurdering
  • Andre kulturminner som kommunen mener det er viktig å ta hensyn til.

Planprogrammet skal avklare hva som skal hentes inn av ny informasjon. Føringene for den seinere utredningen legges gjennom behandlingen av planprogrammet. Det bør derfor legges arbeid i å få et godt planprogram som så nøyaktig som mulig fastslår utredningsbehovet og hvordan informasjonen skal samles inn. Det er viktig at kommunen sjekker relevante registre og andre kilder, se liste over. Deretter bør det avklares om eksisterende informasjon er tilstrekkelig, eller om den bør oppdateres eller suppleres. Det er viktig at det foreligger nok kunnskap til å vurdere konsekvensene av arealbruken for kulturminner og kulturmiljøer. Til dette trengs det oppdatert kunnskap, og best kunnskap om de områdene i kommunen der det planlegges den mest omfattende utnyttelsen. Kulturminner og kulturmiljøer som blir direkte eller indirekte berørt av planlagte arealbruksendringer bør befares, og fotografier inngå i statusbeskrivelsen.

OM REGISTRERING AV AUTOMATISK FREDA KULTRUMINNER

Eksisterende kunnskap om automatisk freda kulturminner, inkludert samiske kulturminner eldre enn 100 år og marine kulturminner eldre enn 100 år, er for mange områder svært begrenset. I kulturminneloven § 9 om undersøkelsesplikt m.v., slås det fast at tiltakshaver ved planlegging av offentlige og større private tiltak plikter å undersøke om tiltaket vil virke inn på automatisk freda kulturminner. Denne undersøkelsesplikten oppfylles normalt som en del av arbeidet med reguleringsplan, men kan også oppfylles datapå kommuneplannivå hvis kommunen ønsker det. Dersom undersøkelsesplikten oppfylles som en del av konsekvens-utredningen må dette nevnes eksplisitt i planprogrammet (kulturminneloven § 9, Riksantikvarens arkeologiveileder – om undersøkelsesplikten, Riksantikvarens veileder om kulturminner og kulturmiljøer og plan- og bygningsloven). Etter avtale med kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen og Sametinget kan det derfor være aktuelt at personale derfra gjennomfører en full registrering av utvalgte utbyggingsområder for å oppfylle undersøkelsesplikten i kulturminneloven Det kan gjøres som en del av konsekvens-utredningen av kommuneplanen. Dette bør i så fall fastsettes i planprogrammet.

Viktige instanser å ta kontakt med og muntlige kilder:

  • Kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen og i Sametinget
  • Lokal museer
  • Lokale historielag o.l.
  • Lokallag av Fortidsminneforeningen
  • Lokale ildsjeler, disse kan ha utført
    private kulturminneregistreringer som kan bidra med verdifulle data

3KONSEKVENSUTREDNING AV PLANFORSLAG

3.1 METODE FOR UTREDNING AV ENKELTOMRÅDER

Arbeidet med konsekvensutredning for tema kulturminner og kulturmiljøer består i å samle inn relevant kunnskap, systematisere og tolke denne kunnskapen og framstille den på kart. Neste skritt består i å avklare verdien til kulturminnene og kulturmiljøene og fastslå konsekvensene for disse av de aktuelle arealbruksendringene. Riksantikvarens veileder Kulturminne og kulturmiljø i konsekvensutgreiingar viser en framgangsmåte for beskrivelse og konsekvensvurdering av kulturminner og kulturmiljøer. Konsekvensutredningen bør innledningsvis vise til planprogrammet. Det sier hva utredningen skal svare på: formålet med å få vurdert konsekvenser, statusbeskrivelse, eventuelle krav til nye utredninger, hva slags virkninger som skal beskrives, og hvordan hensynet til kulturminner og kulturmiljøer skal ivaretas i planen.

Konsekvensutredningen bør inneholde:

  • Henvisning til planprogrammet
  • Oppdatert statusbeskrivelse med kart
  • Vurdering av kulturminnene og kulturmiljøenes verdi med kart
  • Vurdering av virkninger og
  • konsekvensgrad, med kart
  • Miljøtilpasninger som skal avklares i seinere plan

3.1.1 BESKRIVELSE OG VERDIVURDERING AV KULTURMINNER OG KULTURMILJØER I OMRÅDER FOR UTBYGGING

Den ferdige utredningen bør beskrive de kulturminnene og kulturmiljøene som berøres av de planlagte arealbruksendringene og hvilken verdi de har. I hovedsak er det aktuelt med enkle undersøkelser og oppdateringer som kommunens egne ansatte kan gjennomføre. Dette gjelder også oppdatering av kunnskapen om automatisk freda kulturminner, bortsett fra undersøkelser som kan føre til inngrep i kulturminnene. Hvis statusbeskrivelsen fra planprogrammet er vurdert å være god nok, er det tilstrekkelig å gjenta denne. I de aller fleste tilfeller vil imidlertid statusbeskrivelsen endre seg fra planprogrammet til den ferdige konsekvensutredningen. Det vil som regel innhentes noe mer informasjon, gjøres grundigere vurderinger, eller for eksempel utarbeides bedre kart. Statusbeskrivelsen og kartet må også kunne brukes til en vurdering av planen som helhet og virkningene av de samlede arealbruksendringene for kulturminner og kulturmiljøer.

SUPPLERE EKSISTERENDE INFORMASJON

Konsekvensutredningen skal så langt som mulig basere seg på foreliggende kunnskap og oppdatering av denne. Å innhente helt ny kunnskap er bare nødvendig der kunnskapsgrunnlaget er dårlig, eller der det er viktig å få avklart mest mulig om eventuelle konsekvenser av utbygging for kulturminnene allerede på et overordnet plannivå. Det bør legges størst vekt på befaring av kulturminner og kulturmiljøer som ligger i eller nær utbyggingsområder. Eventuelle nye undersøkelser bør ikke legges opp for omfattende, men skreddersys til de forholdene det trengs ytterligere kunnskap om. Høringen av planprogrammet kan resultere i at kommunen blir oppmerksom på for eksempel private registreringer en ikke kjente til, eller at en får en bredere kunnskap om et kulturminne eller kulturmiljø enn det som var kjent på forhånd. Da er det viktig å supplere kunnskapsgrunnlaget fra planprogrammet med mer detaljerte undersøkelser i de områdene som foreslås til utbygging.

SYSTEMATISERE INFORMASJONEN OG AVGRENSE KULTURMLJØER

Det bør gis en kort, overordnet beskrivelse av kulturhistorien til kommunen hvor de viktigste kulturminnene og -miljøene trekkes fram. En framstilling av kulturhistoriske hovedtrekk i kommunen setter de sporene som finnes i dag inn i sin historiske sammenheng. Framstillingen bør legge vekt på perioder som har satt sitt preg på kommunen slik den framstår i dag. En kommunedelplan for kulturminner og kulturmiljøer kan gi et godt grunnlag for en slik beskrivelse. Det må utarbeides et godt kart med alle registrerte kulturminner og -miljøer inne. Den overordnete beskrivelsen av kulturhistorien og kartet med registrerte kulturminner vil gi rammen for å trekke fram spesielle kulturmiljøer. Å avgrense kulturmiljøer kan være en velegnet metode for tydelig å vise hvilke områder som er så viktige at inngrep bør unngås eller der spesielle hensyn bør tas. Dette er særlig relevant i kommuneplanleggingen som skal fastsette framtidig arealbruksmønster og ta stilling til om enkeltområder skal omdisponeres eller ikke.

Et godt oversiktskart kan gi kommunen et bilde av hvor tettheten av kulturminner er størst. Det er områder som derfor ofte bør skjermes for utbygging, eller hvor det må tas ekstra hensyn til kulturminnene som en del av planleggingen og ved fastsetting av retningslinjer, bestemmelser og hensynssoner. Et godt oversiktskart er også nødvendig for å kunne vurdere planen som helhet og virkningene av de samlede arealbruksendringene for kulturminner og kulturmiljøer. Hvis det er flere kulturminner i et område bør det overveies om noen av dem danner et kulturmiljø og bør framstilles samlet på kart (se veilederne Kulturminner i kommunene og Kulturminne og kulturmiljø i konsekvensutgreiingar for en utdypning). Utgangspunktet for en avgrensing vil være de viktige kulturhistoriske sammenhengene og helhetene som gjør dette til et spesielt miljø. Grensa må trekkes slik at disse forholdene blir omfattet. (Eksempler på metoder).

De fleste kulturminner er både knyttet sammen med andre kulturminner og med landskapet. Ofte er kulturminner bevisst plassert i landskapet, enten i henhold til bestemte ressurser (for eksempel dyrkbar jord eller vann) eller i forhold til viktige landskapstrekk som høyder og utsiktspunkter. Det er derfor viktig å se på helheten når konsekvensene for kulturminner og kulturmiljøer ved ulike arealbruksendringer vurderes.

Kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen og Sametinget kan være en god diskusjonspartner i det konkrete arbeidet med å avgrense og beskrive bestemte kulturmiljøer på bakgrunn av de registrerte kulturminnene i kommunen. Der det finnes kulturmiljøer som allerede er avgrenset og verdivurdert bør disse tas med. Områder som i dag er regulert til spesialområde bevaring eller gitt hensynssone med formål vern kan også betraktes som kulturmiljøer. Det kan også finnes områder som er avgrenset som miljøer i eldre kommuneplaner. I byer vil det være aktuelt å bruke områdene i NB!-registeret som et utgangspunkt i arbeidet med å avgrense kulturmiljøer. Det finnes også noen få områder i Norge som er freda som kulturmiljøer med hjemmel i kulturminneloven § 20. Det må utarbeides et kart med de avgrensa kulturmiljøene som tas inn i konsekvensutredningen.

Å avgrense et kulturmiljø:

  • Hvor er det tett med kulturminner?
  • Hvor er de viktige kulturminnene i kommunen?
  • Hvilke kulturminner har en sammenheng? (for eksempel kirken og prestegården) Har tidligere tiders mennesker plassert sine spor og anlegg
  • bevisst i landskapet? (for eksempel fangst groper i tilknytning til elgtrekket, eller bygdeborger på høyder med vidt utsyn)

Det må avklares hvilke kulturminner og kulturmiljøer som blir direkte og indirekte berørt av de aktuelle arealbruksendringene; hva er influensområdet for det aktuelle utbyggingsområdet?

Influensområdet til et utbyggingsområde:

  • Hvilke kulturminner og kulturmiljøer blir direkte berørt av en planlagt utbygging?
  • Hvilke kulturminner og kulturmiljøer blir indirekte berørt ved at nærområdet endres?

En gravhaug som ligger inne i et planlagt boligfelt eller en eldre bygning som ligger i en planlagt vegtrase blir åpenbart berørt og må inngå i området som vurderes. Et boligfelt som planlegges i nærheten av en kirke fra middelalderen vil kunne ha en indirekte innvirkning på kirken som kulturminne, og kirken må derfor inngå i influensområdet som skal vurderes i konsekvensutredningen. Selv om kirken og kirkegården ikke blir direkte berørt, kan en omfattende endring av omgivelsene ha negative konsekvenser for et sårbart kulturmiljø. Når det er avklart hvilke kulturminner og kulturmiljøer som blir direkte eller indirekte berørt, bør disse beskrives. Det kan her tas utgangspunkt i den beskrivelsen som foreligger for eksempel i Askeladden, SEFRAK eller en kommunal kulturminneplan.

VERDIVURDERING

Noen kulturminner eller kulturmiljøer har betydning i nasjonal sammenheng, oftest fordi de enten er sjeldne, er fra perioder med få skriftlige kilder, er av en særlig kvalitet eller har betydning for vår nasjonale historie. Noen kulturminner har betydning for regionens historie, mens de fleste kulturminner eller kulturmiljøer har betydning for den lokale historien i kommunen eller lokalsamfunnet. Lokal verdi ikke er det samme som liten verdi. Kulturminner og kulturmiljøer som viser historien og utviklingen til stedet, særpreg, mangfold, ressursutnyttelse, hendelser eller personer som har vært viktige lokalt, kulturmiljø med stor tidsdybde når det gjelder lokal historie eller med symbolverdi for de som bor på stedet, kan ha vesentlig lokal verdi. Dette er verdifullt for lokalsamfunnet og viktig å ivareta i utredning og plan. Automatisk freda kulturminner, samiske kulturminner eldre enn 100 år og skipsfunn eldre enn 100 år er som grupper gitt et særskilt vern. For vedtaksfreda bygninger og anlegg er det gjennom fredningsvedtaket gjort en vurdering av at disse er av nasjonal verdi og dermed hører med til landets viktigste kulturminner.

Vi har i Norge ca. 300 kirker bygget i perioden 1650 – 1850. Disse anses å ha en særlig verneverdi som kulturminner, og kulturminneforvaltningen skal derfor trekkes inn for å sikre ivaretakelse av de antikvariske interesser som er knyttet til dem. Også en del kirker bygget etter 1850 har spesiell verneverdi, og er valgt ut og listeført som særlig verdifulle av Riksantikvaren. Disse skal derfor forvaltes på samme måte som kirkene bygget i perioden 1650-1850 (Se også Rundskriv T-3/00 Forvaltning av kirke, kirkegård og kirkens omgivelser som kulturminne og kulturmiljø). Når det gjelder nyere tids kulturminner som ikke er freda i henhold til kulturminneloven er det i noen fylker foretatt en vurdering av de SEFRAK-registrerte bygningene der disse er delt inn i forskjellige klasser. Der en slik vurdering foreligger bør det tas utgangspunkt i denne ved en verdivurdering. Også i denne sammenhengen legges det vekt på bygningens forhold til omgivelsene, om den er del av et kulturmiljø eller en enkeltstående bygning. Ettersom bare et lite utvalg av eldre bygninger er vedtaksfreda kan det forekomme hus i SEFRAK-registeret som har svært høy verdi. De fleste kulturminner og kulturmiljøer er ikke verdivurdert i andre registre, men i en del tilfelle vil det være mulig å finne noen verdivurderinger å ta utgangspunkt i. Dette kan for eksempel være nasjonale verneplaner, regional plan for kulturminner, rapporter fra Samla plan for vassdrag, stedsanalyser, underlag fra tidligere kommunal planlegging, som for eksempel kommunedelplan for kulturminner m.m. Et utgangspunkt for en vurdering kan være å se om kulturminnet eller kulturmiljøet omfattes av et eller flere av kriteriene under.

Kulturminnet eller kulturmiljøet har verdi fordi det:

  • representerer faser med særlig
  • betydning for historien
  • er knyttet til virksomheter med særlig betydning for historien
  • er knyttet til hendelser eller begivenheter med særlig betydning for historien
  • er knyttet til personer med særlig betydning for historien
  • er av særlig betydning for en eller flere etniske grupper (den samiske urbefolkningen, nasjonale minoriteter eller andre etniske grupper)
  • har særlig arkitektonisk og arkitekturhistorisk verdi har særlig betydning som kilde til historien der det finnes få eller ingen skriftlige kilder
  • har særlig betydning som ressurs forlokal utvikling og verdiskaping
  • har en alder eller er av en type som utløser juridiske virkemidler på nasjonalt plan (dvs. kulturminner som er fredet etter
    kulturminneloven)

KILDER

Utredningen bør gjøre rede for bruk av kilder og metode. Det er også viktig å angi hvilke usikkerheter som er knyttet til vurderingene. Dette kan blant annet dreie seg om manglende kunnskap om automatisk freda kulturminner. Ofte vil det i en kommune bare være registrert et fåtall automatisk freda kulturminner av hele bestanden av slike kulturminner i kommunen.

3.1.2 VURDERING AV KONSEKVENSER AV UTBYGGINGSFORSLAGENE FOR KULTURMINNER OG KULTURMILJØER

Beskrivelsen og verdivurderingen av kulturmiljøene skal brukes til å vurdere hvilke konsekvenser de foreslåtte arealbruksendringene får. For å fastsette konsekvenser for kulturmiljøet, vurderer en først om og i hvilken grad utbyggingsforslaget påvirker kulturmiljøet. Deretter fastsettes konsekvensgraden ved å sammenholde verdien av kulturminnene eller kulturmiljøene som berøres av utbyggingsforslaget med påvirkningen på disse. Jo høyere verdi, jo større betydning får en negativ påvirkning på kulturminnene for konsekvensgraden.

VURDERING AV UTBYGGINGS- FORSLAGENES PÅVIRKNING PÅ KULTURMINNER OG KULTURMILJØER

For kulturminner og kulturmiljøer vil påvirkningen være graden og typen av endring som den planlagte arealbruksendringen vil medføre innenfor eller i nærheten av kulturminnet eller kulturmiljøet. Som for andre miljøtema skal påvirkningen av det som planlegges for kulturminner og kulturmiljøer vurderes i forhold til 0-alternativet, som tilsvarer sannsynlig utvikling av området uten utbyggingen. Påvirkningen ved forskjellige arealbruksendringer for kulturminner og kulturmiljøer kan være både positiv og negativ. For eksempel kan en planlagt opprusting av et strøk med verneverdig bebyggelse ha en positiv påvirkning, mens et planlagt industriområde innenfor et kulturmiljø med arkeologiske kulturminner vil ha en negativ påvirkning. Ved vurdering av påvirkningen skal en beskrive både de virkninger som følger av selve arealbeslaget og de virkninger en planlagt utbygging har for influensområdet. Mange kulturminner og kulturmiljøer er sårbare for endringer i sitt nærområde. For eksempel vil en industriutbygging som endrer utsynet fra en bygdeborg fra jernalderen vesentlig, være svært uheldig, selv om bygdeborgen ikke berøres direkte. Vil kulturminner gå tapt ved en planlagt utbygging? Vil nærområdene til kulturminnene endres permanent? De antatte virkningene bør sammenfattes til en konklusjon som karakteriserer påvirkningsgraden for kulturminner og kulturmiljøer når det gjelder de enkelte arealbruksendringene i kommuneplanens arealdel. En mer utfyllende beskrivelse av vurdering av virkninger av utbyggingstiltak på kulturminner og kulturmiljøer finnes i Riksantikvarens veileder Kulturminne og kulturmiljø i konsekvensutgreiingar.

Informasjon som trengs for å vurdere påvirkningen av planlagte utbyggingsområder:

  • Opplysninger om utbyggingsområdet; planlagt arealbruk, volumer, behov for veger mm.
  • Kulturminnenes og kulturmiljøenes geografiske avgrensning ut fra tilgjengelige registerdata, eventuelt supplert med egne oppdateringer
  • Hvilke kulturminner som hører naturlig sammen og danner kulturmiljøer (se pkt. 3.1.1)
  • Om kulturminnene ”henvender” seg i spesielle retninger og der er særlig sår bare for inngrep og endringer i landskapet.

For en utdyping av tema, se Riksantikvarens veileder Kulturminne og kulturmiljø i konsekvensutgreiingar). Særlig når det gjelder indirekte konsekvenser kan det være aktuelt å visualisere dette ved fotorealistiske metoder (se for eksempel Visualisering av planlagte vindkraftverk)

Hvordan vurdere hvilkekonsekvenser de foreslåtte arealbruksendringene får:

Mål:
Fastsette konsekvenser for kulturmiljøet

  1. Vurderer om og i hvilken grad utbyggingsforslaget påvirker kulturmiljøet
    a. direkte
    b. indirekte
  2. Sammenholde verdien av kulturminnene eller kulturmiljøene som berøres av utbyggingsforslaget med påvirkningen på disse for å slå fast konsekvensgraden

Jo høyere verdi, jo større betydning får en negativ påvirkning på kulturminnene for konsekvensgraden.

VURDERING AV KONSEKVENSER AV UTBYGGINGSFORSLAGET FOR KULTURMINNER OG KULTURMILJØER

 

Konsekvensene kommer fram ved å sammenstille vurderingene av områdets verdi med utbyggingens påvirkning på disse verdiene. Anbefalt framgangsmåte er å vurdere konsekvensgraden for hvert enkelt utbyggingsområde som har vært vurdert i løpet av planprosessen. Det er viktig å finne ut i hvor stor grad verdiene til de enkelte kulturmiljøene blir påvirket av utbyggingsforslagene. Konsekvensene av de enkelte arealbruksendringene kan rangeres etter en skala, for eksempel stor negativ, middels negativ og liten negativ konsekvens. Skalaen må også omfatte positive konsekvenser. Her må kommunene velge den skalaen som er hensiktsmessig ut fra alle miljøtemaene som skal vurderes. Det er viktig at vurderingene som gjøres på de enkelte temaene er konsekvente og sammenlignbare. Det er også viktig å definere de enkelte trinnene på skalaen som velges, særlig gjelder dette hvis en velger tall og ikke en verbal beskrivelse av konsekvens (stor negativ, negativ osv.). Hensikten med å klassifisere er å gi beslutningstakerne et signal om omtrentlig konsekvens av arealbruksendringene. Det aller viktigste er at konsekvensutredningen framstiller forventede virkninger på en tydelig måte verbalt slik at det blir klart hvordan karakteren er begrunnet.

Konsekvensene kan endre seg dersom en gjennomfører avbøtende tiltak. Avbøtende tiltak kan i noen tilfelle ha så mye å si at det endrer konsekvensgraden. Konsekvensgraden bør vurderes med og uten avbøtende tiltak. Ved store negative konsekvenser, der disse ikke kan avbøtes, kan det være aktuelt å flytte eller skrinlegge det aktuelle utbyggingsområdet.

3.1.3 FORHOLD SOM SKAL AVKLARES OG BELYSES NÆRMERE I SEINERE PLANARBEID

Det er ønskelig å minimere negative miljøvirkninger ved å ta hensyn til kulturminner og kulturmiljøer så langt som mulig. Det er viktig å ivareta hensynet til kulturminner og kulturmiljøer på alle nivåer i planleggingen. Kommuneplanen bør stille krav om forhold som skal tas hensyn til i utformingen av detaljplaner. Aktuelle miljøtiltak som bør vurderes når en arealbruksendring har stor negativ konsekvens for kulturminner og kulturmiljøer kan være en reduksjon av utbyggingsområdet eller regulering til vern av kulturminnene med et tilhørende areal for å bevare virkningen av dem i landskapet. Det kan også være aktuelt å kreve at planlagt bebyggelse tilpasses til kulturminnene eller kulturmiljøet, for eksempel med endringer av volum eller materialbruk. Som regel gjennomføres undersøkelsesplikten hjemlet i kulturminneloven § 9 (se foran), først på reguleringsplannivå.

Ny kunnskap som framkommer gjennom en slik registrering kan endre konsekvensgraden, og ved omfattende nyregistrering av hittil ukjente kulturminner kan konsekvensen bli mer negativ enn først antatt. I enkelte tilfeller kan dette føre til at utbyggingsområder må legges bort.

3.2 VURDERING AV SAMLEDE VIRKNINGER

I tillegg til å gjøre vurderinger av de enkelte utbyggingsområdene er det nødvendig å se på planen som helhet og vurdere virkningene av de samlede arealbruksendringene også for kulturminner og kulturmiljøer (se Forskrift om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven og Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Konsekvensutredninger – kommuneplanens arealdel). I følge § 9 i Forskrift om konsekvens-utredninger for planer etter plan- og bygningsloven skal det også gjøres en vurdering av virkningene av de samlede arealbruksendringene for miljø og samfunn. I følge Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder om konsekvensutredninger av kommuneplanens arealdel bør vurderingen, for å gjøre den oversiktlig og samtidig nyttig som beslutningsgrunnlag, deles i to deler: en oppsummering og vurdering av utredningene for enkeltområder etter arealformål, og en etter utredningstema.

Eksempel på tabell for konsekvensvurdering

Ofte vil det foreligge mange alternative utbyggingsområder under de forskjellige formålene. Det er viktig å vurdere konsekvensene for kulturminner og kulturmiljøer og ta ut alternativene med mest negativ konsekvens (se også Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Konsekvensutredninger - kommuneplanens arealdel).

3.2.1 VIRKNINGENE FOR KULTURMINNER OG KULTURMILJØER AV SAMLEDE AREALBRUKSENDRINGER

For konsekvensutredninger knyttet til kommuneplanens arealdel, er det et viktig mål å kartlegge og vurdere virkningen av arealbruksendringene på overordnete kulturhistoriske trekk, sammenhenger og kulturmiljøer. Med utgangspunkt i beskrivelsen og verdivurderingen av kulturmiljøene skal konsekvensene av de ulike arealbruksendringene vise hvilken påvirkning disse har på kulturmiljøer og kulturminner, og hvordan kulturminneverdiene blir endret ved en eventuell utbygging.

Hva betyr kommuneplanen for kulturminnene og kulturmiljøene i kommunen totalt sett?

  • Er det grep i kommuneplanen som har en særlig virkning på kulturminner og kulturmiljøer?
  • Er det spesielle kulturminner eller kulturmiljøer i kommunen som er særlig sårbare?
  • Er det arealbruksendringer i kommuneplanen som truer sjeldne kulturminner eller kulturmiljøer i kommunen?

Videre er det nødvendig å vurdere virkningene av de samlede arealbruksendringene og virkninger av strategi for framtidig arealbruk. Det bør legges vekt på å få oversikt over hva kommuneplanen betyr for kulturminnene og kulturmiljøene i kommunen totalt. Det er også viktig å peke på prosjektendringer og avbøtende tiltak og vurdere om disse endrer
konsekvensgraden.

På konsekvensvurderingsskjemaene for enkeltområder vil det i mange tilfeller være gitt en samlekarakter for hvert enkelt utbyggingstiltak. Det er viktig at en i vurdering av enkeltområder etter arealformål ikke bare bruker denne samlekarakteren, men legger konsekvensvurderingen for kulturminner og kulturmiljøer for hvert enkeltområde til grunn når en skal vurdere enkeltområder etter arealformål. Slik kan en finne ut hvilke av for eksempel alle nye boligfelt i kommuneplanen som har størst konsekvens for kulturminner og kulturmiljøer og hvilke som har minst konsekvens. Dermed blir det mulig å ta ut enkeltområdene med størst konsekvens av de forskjellige arealkategoriene. For å gjennomføre en oppsummering og vurdering av utredningene for enkeltområder etter utredningstema bør det lages et kart der en sammenstiller alle aktuelle tiltak, eksisterende arealbruk som videreføres, og kulturmiljøene som er avgrenset, for så å gjøre en vurdering ut fra det. Et slikt kart vil være et godt utgangspunkt for å vurdere om det er noen av kulturmiljøene i kommunen som blir utsatt for en for stor belastning ved de arealbruksendringene som er fremmet i kommuneplanen. Her må en også ta med eksisterende tiltak. På kartet kan kulturmiljøene gis forskjellig farge/skravur etter hvor verdifulle de vurderes som. Det er viktig å vurdere sumvirkningene for de avgrensede kulturmiljøene. Er det forskjellige enkeltområder, planlagte og eksisterende, som har virkning på samme kulturmiljø? Er denne samlede virkningen for omfattende for dette kulturmiljøet, slik at kulturmiljøets tålegrense overskrides?

3.2.2 VIRKNINGENE FOR KULTURMINNER OG KULTURMILJØER AV STRATEGI FOR FRAMTIDIG AREALBRUK

Dette vil være en overordnet vurdering der en veier kommunens viktigste kulturmiljøer opp mot den langsiktige arealstrategien. Da kan en bedømme konsekvensene av ønsket utbyggingsretning eller utbyggingsmønster, for eksempel om enkelte kollektivknutepunkter er mer sårbare for fortetting enn andre. Det vil også være viktig å få inn eventuelle forbehold knyttet til manglende kunnskap eller detaljering.