Innføring i vernet av Statens kulturhistoriske eiendommer

Det har pågått et stort vernearbeid for Statens eiendommer siden 1990-tallet, først som enkeltstående planer, og så i prosjektet Statens kulturhistoriske eiendommer (SKE-prosjektet). Formålet med SKE-prosjektet var å bidra til vern av et utvalg kulturminner og kulturmiljøer som representerer norsk samfunnsutvikling vist gjennom statens historie og utvikling.

1Innledning

SKE-prosjektet ble initiert av regjeringen. Sektoransvaret har vært et viktig prinsipp for prosjektet. Departementene har derfor selv hatt ansvaret for gjennomføringen av prosjektet, i samarbeid med blant andre Riksantikvaren. Departementene har selv hatt ansvar for å vurdere vern av sine eiendommer. Det enkelte departement og Riksantikvaren har sammen kommet til enighet om hvilke kulturminner som skal ivaretas som del av vår felles historie. Verdiene er nedfelt i landsverneplanene, i fredningsdokumentene og i forvaltningsplanene. Det er forventninger til at staten tar sektoransvaret på alvor, og at de ivaretar de omforente kulturminneverdiene.

Hvordan de statlige departementene og sektorene organiserte SKE-prosjektet har vært veldig forskjellig. Noen departementer har stor eiendomsportefølje og har rigget seg med god, egen kulturminnekompetanse. Sektorer med færre eiendommer har ofte valgt å innhente ekstern bistand for å gjennomføre SKE-prosjektet.

Riksantikvaren har utarbeidet denne veilederen på bakgrunn av regionreformen. Etter 2020 skal kulturminneforvaltningen for de fleste statlige eiendommer ligge hos fylkene. Riksantikvaren ønsker at denne veilederen skal være til hjelp for regionalforvaltningen i deres arbeid. Veilederen gir innføring i SKE-prosjektet, med tanke på kunnskapsoverføring når det gjelder landsverneplanene og vern og forvaltning av de statlige eiendommene til regionalforvaltningen. Det vil her bli redegjort for bakgrunnen for prosjektet, forutsetningene som har ligget til grunn og den metodikk SKE-prosjektet har utviklet for arbeidet med landsverneplaner, som vernekriterier og utvalgskriterier.

2Staten som eiendoms­forvalter

Staten er Norges største eiendomsbesitter, også når det gjelder eiendommer med kulturhistorisk verdi. Staten forvalter fellesskapets verdier, og har et særskilt ansvar for å forvalte sine eiendommer og deres kulturhistoriske verdier på en god måte. Kulturminnene knyttet til statens virksomhet representerer sentrale kilder til historien om utviklingen av det norske samfunnet.

Staten er ansvarlig for:

  • at de kulturhistoriske og arkitektoniske kvalitetene ved statens eiendommer blir ivaretatt og synliggjort
  • for å ha nødvendig kompetanse og ressurser for å ivareta kulturminnene
  • vedlikehold og sikring av sine egne kulturminner samt finansieringen av dette
  • å formidle verdiene kulturminnene utgjør

Eier- og forvalteransvaret i staten er spredd på mange instanser og på flere nivåer i forvaltningen. De fleste statlige eiendomsforvaltere (departementer, direktorater, universiteter osv.) har kulturhistoriske eiendommer i sin portefølje, men tallet hos den enkelte varierer. Eiendomsforvaltning omfatter normal drift og vedlikehold av et byggverk, inklusiv uteområder, samt alle tiltak i forbindelse med rehabilitering og endring.

Med statlig eiendom menes både bygninger og andre byggverk, strukturer og objekter (eksempelvis broer, moloer, jernbanestrekninger), samt utomhus/grøntanlegg og anlegg. I denne veilederen er det brukt benevnelsene bygninger, byggverk og anlegg, eiendom eller kulturminner.

Med departement menes de ulike fagdepartementene. Med sektorer menes underliggende statlige sektorer, virksomheter og etater under et departement.

Historisk utvikling i statlig byggeaktivitet

SKE-prosjektet gjenspeiler hvordan staten Norge ble bygget opp, særlig fra og med 1814 og fram til i dag. Siden Norge ble en selvstendig nasjon i 1814 har staten vært en aktiv byggherre og sikret infrastruktur, undervisning, myndighetsutøvelse, kultur, sosiale institusjoner og helsetilbud med mer over hele landet. Det ble oppført enkelte byggverk knyttet til statsmakt også før 1814.

Den historiske utviklingen av sentraladministrasjonen i Norge

Middelalderen og renessansen til 1660:

Kongemakt i Norge, knyttet til festningene, og spesielt Oslo, Bergen og Trondheim. Anleggene fra denne perioden er i all hovedsak automatisk fredet. Håkonshallen i Bergen, Akershus festning i Oslo og deler av Erkebispegården i Trondheim er eksempler på statlig bygninger fra denne perioden.

Enevoldstiden 1660-1814:

København i Danmark var Norges hovedstad, hvor også kongemakten holdt til. Norge ble styrt av en stattholder. Stattholderen holdt til i et bygningskompleks kalt Paléet i Oslo, som i dag er revet. Øvrige sentrale institusjoner var i København. Norges administrasjon og infrastruktur (postvesen, skysstasjoner, lensmenn osv.) var knyttet til stillinger og bevillinger, men staten eide ikke eiendommene/bygningene der embedsmennene holdt til. Kirken var en sentral aktør i utøvelse av statlig makt i Norge. Kirkemakten var underlagt kongen. Videre var behovet for et sterkt forsvar av landet vesentlig, og anlegg som Fredriksten, Kristiansten, Fredriksvern, Vardøhus ble anlagt. Det ble opprettet to institusjoner for høyere utdannelse i Norge i denne perioden. Det var Krigsskolen i Oslo som er grunnlagt i 1750 og Bergseminaret på Kongsberg som er grunnlagt i 1757. Krigsskolen har siden 1802 holdt til i en bygning fra 1630-tallet i Oslo sentrum, Bergseminaret fikk egen nybygd bygning i 1786.

Unionstiden 1814-1905:

Norge fikk en mer selvstendig stilling i unionen med Sverige enn vi hadde hatt med Danmark. Vi fikk derfor bygget opp sentrale institusjoner og infrastruktur. Norge fikk beholde egne tollinntekter, noe som var vesentlig i denne sammenhengen. Kristiania bygges som hovedstad. Eksempler på institusjoner som ble etablert og som i perioden fikk egne bygninger (både nybygde og innkjøpte eldre bygninger) er:

  • Slottet
  • Norges Banks Oslo-filial
  • Stortinget
  • Universitetet i Oslo
  • Rikshospitalet
  • Gaustad sykehus

Den statlige byggevirksomheten var ellers høy også rundt i landet. Det ble bygget militære anlegg, sykehus, fengsler, Norges banks hovedkontor i Trondheim og andre filialer i landet forøvrig, jernbanestasjoner, tollbygninger, fyr, spesialskoler osv.

Selvstendighet fra 1905:

Utbygging av en selvstendig stat med infrastruktur, administrasjon, rettsvesen, helsevesen, kultur, utdanning osv. Stikkord for utviklingen er spesialisering, desentralisering og oppbygging av velferdsstaten, det siste særlig etter 2. verdenskrig. Det har vært høy byggeaktivitet for de fleste statlige etater, og med mange formålsbygg.

Statens eiendommer

I 1814 var det få bygninger som staten kunne ta i bruk. En kan litt forenklet si at Norge hadde få adelige paleer og slott som staten kunne benytte. Dette førte til at staten måtte planlegge og bygge institusjonene og infrastrukturen selv, i hovedsak økonomisk basert på tollinntekter, eksport av varer, skatter og avgifter. Norge hadde lite privat kapital, slik at det offentlige måtte ta hovedtyngden. Statens tidlige bygningsmasse er i all hovedsak formålsbygget. Det vil si at bygningene ble bygget med et bestemt innhold/ en bestemt virksomhet for øyet. Mange av disse formålsbygningene har beholdt sin funksjon helt til i dag, for eksempel universitetsbygningene til Universitetet i Oslo. Staten er ikke nødvendigvis alltid byggherre, den kan også ha kjøpt bygninger til bruk for offentlig virksomhet.

Hovedvekten av statens eiendommer er bygget i perioden 1814 til i dag. Mange av de statlige bygningene har blitt tegnet av kjente arkitekter. Bygningene har gjerne vært påkostet og oppført med god kvalitet i byggematerialer og utforming. Typetegninger og repeterende motiv ble også benyttet i stor skala.

Datidens arkitekter tegnet gjerne typetegninger for sykehus, fengsler, kirker, presteboliger, jernbanestasjoner etc. Med typetegninger menes et tegningssett som ble utarbeidet for en repeterende bygningstype, med en bestemt funksjon til bruk mange steder i landet. Tegningssettene hadde ofte flere variasjoner tilpasset behovet for størrelse og funksjon i det enkelte tilfelle.

Eksempler på typetegninger er:

  • «Grosch-kirker». Tegningssett utført av arkitekt Chr. H Grosch. Eksempel: Lavik kirke.
  • «1860-fengsler». Typetegninger til kombinerte fengsel, bolig og rettsbygning utviklet av arkitektene Schirmer og von Hanno på 1860-tallet. Eksempel: Larvik fengsel og Vik fengsel.
  • Schirmer og von Hannos tegnet også jernbanestasjoner. Eksempel: Fetsund stasjon og Sander stasjon.
  • Haldor Børves sykehus. Arkitekt Børve utviklet tegningssett for sykehusbygninger som ble brukt flere steder. Eksempel Telemark sentralsykehus.
  • Sivilforsvarets leirer. En rekke av fjernhjelpleirene ble bygget av Sivilforsvaret etter sentralt utformete typetegninger på 1950- og 1960-tallet. Fjernhjelpleire av liknende utforming i leirplan og bygninger, ble bygget en rekke steder i eller i tilknytning til større byer. Eksempel: Møre og Romsdal sivilforsvarsleir i Isfjorden.

Administrativt vern av statens eiendommer på 1930-tallet

I 1920 ble lov om bygningsfredning vedtatt. I årene fra 1923 fredet Riksantikvaren en rekke private bygninger. Ved utarbeidelse av loven ble det vurdert fra myndighetenes side at det var privat eiendom som skulle fredes. Det ble samtidig vurdert at staten var en god eier av egen eiendom og at formelle fredningsvedtak derfor ikke var nødvendig.

Riksantikvaren var imidlertid klar over at staten eide bygninger og anlegg som var i fredningskategori og begreper som statens administrativt fredete bygninger /statens listeførte bygninger/ statens gamle bygninger ble etterhvert brukt, gjerne om hverandre. Riksantikvaren og antikvariske myndigheter utarbeidet på 1930-tallet en oversikt over disse eiendommene.

Oversikten ble publisert i Fortidsminneforeningens årbøker for 1933 og 1934. Oversikten omfattet ca. 1 100 bygninger. Dette dreier seg i stor grad om bygninger som ble vurdert å ha stor nasjonal betydning for oppbyggingen og utviklingen av Norge. Her ble byggene gruppert etter hvilke sektorer de tilhørte, som medisinalvesenets bygninger, festninger og andre militære bygninger, tollboder etc.

Det viste seg allerede etter få år at den administrative fredningen ikke virket etter hensikten. Det var ingen systematikk i oppfølging av listen, og mange bygninger ble ikke ivaretatt som om de var fredet. Noen bygninger ble solgt ut av staten uten at vernet ble formalisert, og andre igjen ble revet. Dette ble imidlertid ikke videre problematisert, og det ble ikke iverksatt tiltak for å forbedre situasjonen. Dette kan vi anta skyldes først den andre verdenskrig, deretter at gjenreisingen og utviklingen av landet stod i fokus. På 1980-tallet ble problemet tydeligere. Listene over de administrativt fredete bygningene fra 1930-tallet var utdaterte, og mye hadde skjedd i offentlig forvaltning. Samtidig var offentlig forvaltning i endring og statlige etater planla salg av eiendommer. Eksempler på dette er Opplysningsvesenets fond som planla salg av en rekke prestegårder, Forsvaret som planla en større omstrukturering som også innebar salg av eiendom, Kystverket som planla automatisering av fyrene og NSB var inne i en større endring hvor jernbanestasjoner ble lagt ned. Statens sentrale etat for byggeaktivitet, Statens bygge- og eiendomsdirektorat (SBED) endret seg også og ble til Statsbygg i 1993. For kulturminneforvaltningen skjedde dessuten en større endring i og med at mange forvaltningsoppgaver ble delegert fra Riksantikvaren til fylkeskommunene i 1989. Blant oppgavene var oppfølging og dispensasjon av fredete bygninger i privat eie og vedtak av midlertidig fredning.

Ivaretakelsen av statlig eiendom på 1990-tallet og 2000-tallet

Endringer i kulturminnevernet: Arbeidet med verneplaner startet opp

I kulturminneloven av 1978 settes standarden for en ny tilnærming til hva kulturminner kan være. Definisjonen §2 i loven i 1978 lød slik: «Med kulturminner menes i denne lov faste og løse fornminner og skipsfunn i eller over jorden, sjøbunnen og vassdrag, og arkitektonisk eller kulturhistorisk verdifulle byggverk og anlegg av enhver art.» Bygningsfredningsloven hadde en grense på 100 år for at noe skulle kunne falle inn under lovens bestemmelser. Denne 100-års-grensen falt bort, og som et resultat av dette ble yngre objekter inkludert i kulturminnevernet. Bevaring av objekter innen temaer som arbeiderkultur, teknisk industrielle anlegg, kystkultur, fartøy osv. ble satt på dagsorden. Samtidig utviklet metoden om tematisk arbeid seg.

Riksantikvaren gjennomførte tematiske verneplaner på 1990-tallet (ikke knyttet til statlig eie), blant annet Verneplan for tekniske og industrielle kulturminner (1994), Flytende kulturminner, en innføring i fartøyvern (1998) og Vern av faste kulturminner langs kysten (1999). I 1992 igangsatte Riksantikvaren prosjektet 20. århundrets arkitektur, som resulterte i at en rekke kulturminner ble fredet. Både arkitektoniske monumenter fra perioden og bygninger som formidlet periodens allmenne byggeskikk var innenfor prosjektets interesseområde. Det ble også arbeidet systematisk med temaet gjenreisingsarkitektur i Finnmark.

På 1990-tallet ble det også igangsatt samarbeidsprosjekter om verneplanarbeid, mellom Riksantikvaren og andre offentlige etater som Forsvaret, NSB, Statens Vegvesen, Telenor og Kystverket. Disse verneplanene ble utarbeidet før SKE-prosjektet. Noen av de tidligste verneplanene er omtalt i senere i kapittelet.

Oversikten over statlig eiendom måtte inn på et bedre spor

Erkjennelsen av at oversikten og forvaltningen av statlig kulturhistorisk eiendom ikke var god nok, er behandlet i flere dokumenter, som NOU og Stortingsmeldinger. En undersøkelse fra 1994 utgitt av Forskningsrådet (FOK-programmets skriftserie nr. 13), avdekker at mange bygninger var solgt ut av staten uten at Riksantikvaren var blitt informert.

I 2003 viste en undersøkelse gjennomført av NIKU på oppdrag fra SKE-sekretariatet, at kun 48 % av statens bygninger fortsatt var i statlig eie på det tidspunktet. Gjennomgangen viste også at rundt 15% av de administrative fredete eiendommene på listene fra 1933-34 ikke eksisterte mer.

Politiske dokumenter

I 2002 ble NOU (2002:1) Fortid former framtid framlagt. Denne NOU-en ble gjennomført av et bredt sammensatt utvalg nedsatt av daværende Miljøverndepartementet. Her ble det slått fast at Stortingsmelding 10 Oversikt over statens eiendommer ikke var komplett og at verken den administrative fredningen av statlig eiendom eller Avhendingsinstruksen (kongelig resolusjon 19.desember 1997) ble fulgt.

Samtidig med arbeidet med NOU (2002:1) Fortid former framtid, arbeidet et utvalg nedsatt av Arbeid- og administrasjonsdepartementet med en forprosjektrapport; Politikk for eierskap og forvaltning av statlig eiendom (2002).

I rapporten slås det fast at det er svakt vern av statlige verdifulle kulturminner. Den formulerer også et formål med statlig eierskap av kulturhistorisk eiendom, og det utredes ulike ordninger for organisering av eierskap og forvaltning av eiendommer i staten. Rapporten anbefaler å opprette et prosjekt der statens eiendommer skulle gjennomgås med hensyn til kulturminneverdi.

Det var i etterkant av denne rapporten at SKE-prosjektet så dagens lys.

Sektorprinsippet

Dette er slått fast i blant annet i St.meld. nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling («MIBU-meldingen»). Prinsippet ble videreutviklet i stortingsmeldingene om regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand i 1999 og 2001, i St. meld. 25 (2002-2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand og i Meld.st. 16 (2004-2005) Fortid former fremtid.

Avhendingsinstruksen

Ved salg (avhending) av statlig eiendom skal staten følge avhendingsinstruksen (kongelig resolusjon 19. desember 1997 om Instruks om avhending av statlig eiendom m.v). I denne gis det instruks om fullmakter, fremgangsmåte, prisfastsetting, betalings- og andre avhendingsvilkår ved avhending av statlig fast eiendom eller overdragelse av fast eiendom mellom statsinstitusjoner.

Avhendingsinstruksen pålegger sektorene å melde fra til Riksantikvaren om eiendom med bygg som er eldre enn 50 år og som skal selges ut av staten, i god tid i forkant av salget. Riksantikvaren har ansvaret for å vurdere om eiendommen som skal selges er bevaringsverdig og hvilke klausulering som kan brukes, (for eksempel fredning). Bestemmelsen gjelder for alle statlige eiendommer som er eldre enn 50 år. For eiendom som er verdivurdert i SKE-prosjektet anses kravet som oppfylt. Se også underkapittel om Avhendig/salg i kapittel 5.

Innføring av § 22a i kulturminneloven

I 2000 ble kulturminneloven endret og det ble utarbeidet en ny paragraf (§ 22a Fredning av byggverk og anlegg i statens eie) som ga mulighet for å frede statens eiendommer ved forskrift. Å frede ved forskrift betyr at mange eiendommer spredt over et stort geografisk område kan fredes samtidig, i motsetning til enkeltvedtak. Forvaltningslovens definisjon av forskrift er «et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer», mens et enkeltvedtak retter seg mot en eller flere bestemte personer. Det er også en annen og enklere saksbehandlingsprosedyre enn ved enkeltvedtak. Virkningen av fredning ved forskrift (kulturminneloven § 22a) er tilsvarende som ved fredning ved enkeltvedtak (kulturminneloven §15).

Kongelig resolusjon om statens kulturhistoriske eiendommer

I 2006 ble Kongelig resolusjon 1. september 2006 om overordna føresegner om forvaltning av statlege kulturhistoriske eigedommar vedtatt. Denne pålegger staten å gjennomgå sin eiendomsportefølje med sikte på å kartlegge og verne det som er kulturhistorisk viktig. Dette skulle gjøres gjennom sektorvise landsverneplaner med tilhørende forvaltningsplaner. Det var det enkelte fagdepartement sitt ansvar å utarbeide disse. Ordlyden i den kongelige resolusjonen er:

  1. Staten sine eigedomar skal forvaltast på ein slik måte at dei kulturhistoriske og arkitektoniske kvalitetane til bygningane vert tekne vare på og synleggjort. Ansvaret for dette ligg hos dei statlege eigedomsforvaltarane.
  2. Det skal lagast landsverneplanar for statlege kulturhistoriske eigedommar. Fagdepartementa er ansvarlege for at det vert utarbeidd landsverneplan(ar) for statlege kulturhistoriske eigedomar i sin(e) sektor(ar). Planen (planane) skal gje grunnlag for freding i medhald av kulturminnelova, samt innehalde oversikt over dei eigedomane sektoren/verksemda i samråd med Riksantikvaren vil verne på annan måte.
  3. Det skal utarbeidast ein forvaltningsplan for kvar enkelt av dei kulturhistoriske eigedomane. Det kan lagast felles forvaltningsplan for grupper av bygningar der desse inngår i ei naturleg eining.
  4. Departementa er ansvarlege for at det vert utarbeidt landsverneplanar og forvaltningsplanar. I dei tilfella ansvaret for eigedomsforvaltninga er lagt til ein eller fleire underliggjande eller tilknytte verksemder, skal oppfølginga inngå som ein del av styringsdialogen mellom fagdepartement og underliggjande eller tilknytt verksemd.

Verneplaner før SKE-prosjektet

På 1990-tallet ble det igangsatt samarbeidsprosjekter om verneplanarbeid, mellom Riksantikvaren og andre offentlige etater som Forsvaret, NSB, Statens Vegvesen, Telenor og Kystverket. Disse verneplanene ble utarbeidet før SKE-prosjektet. Kulturminner som er fredet gjennom disse verneplanene er fredet enten som enkeltvedtak etter kulturminneloven § 15 eller som enkeltstående forskrifter etter § 22a.

Arbeidet med den første verneplanen i staten begynte i 1991 med prestegårdene. Eksempler på tidlige verneplaner som kom i årene etter dette er «Norske fyr – Nasjonal verneplan for fyrstasjoner» (1997), «Vegvalg – nasjonal verneplan» (2002) for Statens Vegvesen og Forsvarets verneplan (2000). Forsvarsbygg utarbeidet også egne verneplaner for alle de 14 nasjonale festningsanleggene (2007).

I det tidlige arbeidet med verneplaner hadde man ikke en helt ferdigbehandlet metode for hvordan verneplanene skulle utarbeides og hvem som skulle gjøre det. Både verneplanen for prestegårder og fyrstasjoner ble utarbeidet av Riksantikvaren, mens Statens Vegvesen lot Vegmuseet ta ansvar for å utarbeide sin verneplan. Forsvaret igangsatte et eget prosjekt med egne ansatte som gjennomførte mye av arbeidet i samarbeid med Riksantikvaren. Forsvaret og Forsvarsbygg bidro med midler og kompetanse for gjennomføring av verneplanen for forsvarseiendommene. Det er denne metoden som senere har blitt brukt som modell for SKE-arbeidet.

3SKE-prosjektet

Både endringen av kulturminneloven og kongelig resolusjon om statlig kulturhistorisk eiendom har vært svært viktige for arbeidet med å velge ut og frede statens verneverdige eiendommer. Med disse fikk man det formelle rammeverket på plass til å gjennomføre oppgaven.

Begrepene landsverneplan og statens kulturhistoriske eiendommer brukes i mange sammenhenger om hverandre. Definisjonene er ikke gjensidig utelukkende, men kan oppsummeres slik:

  • Landsverneplan (LVP) er en tematisk, landsdekkende verneplan. En landsverneplan/verneplan er ikke nødvendigvis knyttet til statlig eierskap. Med landsverneplan menes i denne veilederen en landsdekkende verneplan som fremstiller kulturhistoriske eiendommer i en statlig sektor.
  • Statens kulturhistoriske eiendommer (SKE) var et prosjekt som ble opprettet av regjeringen i 2002 for å få staten til å gjennomføre sine landsverneplaner. Begrepet er videre knyttet til kgl.res om forvaltning av statens kulturhistoriske eiendommer, samt til samleforskriften for statens fredete eiendommer, Forskrift om fredning av statens kulturhistoriske eiendommer. Begrepet er også brukt generelt om hva staten har av kulturhistorisk eiendom.

Mandat

Det var et stort behov for opprydding og kartlegging av statlig kulturhistorisk eiendom og derfor ble SKE-prosjektet (Statens kulturhistoriske eiendommer) opprettet av daværende Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) i 2003. SKE-prosjektet fikk et eget sekretariat (SKE-sekretariatet) som lå i FAD. Det ble nedsatt en referansegruppe med bred deltagelse fra relevante statlige sektorer.

Prosjektets mandat var ved oppstart var blant annet å:

  • utarbeide et system for registrering av eiendomsdata for størstedelen av statens kulturhistoriske eiendommer
  • hurtiggjennomgang av kulturminner i statlig eie for å velge ut eiendommer som bør sikres for ev. fredningsformål
  • utarbeide mal for landsverneplaner; fremskaffe dokumentasjon som kan danne grunnlag for fredning.

I tilknytning til mandatet understreket regjeringen betydningen av at den enkelte sektormyndighet utarbeider verneplaner for de områdene som ikke allerede var tilfredsstillende dekket (jf. verneplaner før SKE-prosjektet).

Formålet med SKE-prosjektet var å bidra til vern av et utvalg kulturminner og kulturmiljøer som representerer norsk samfunnsutvikling vist gjennom statens historie og utvikling. Dette skulle gi en oversikt over kulturvernhensyn knyttet til den enkelte sektor, hvilke eiendommer dette omfatter og hvordan vernehensyn skal ivaretas i fremtiden. SKE-prosjektet skulle gi staten og kulturminneforvaltningen bedre oversikt og kunnskap over de statlige eiendommene. Formålet ble  oppsummert i prosjektets motto: «Intet bygg er for anonymt, lite eller stygt, hvis det dokumenterer en viktig side ved statens historie

Alle statlige eiendommer som skulle vurderes, ble registrert i en egen database (SKE-registeret, som nå er avviklet, se kapittel 5). Mer enn 13.000 eiendommer og rundt seks millioner kvadratmeter eiendomsmasse, ble registrert og vurdert med tanke på verneverdi.

Prosjektet skulle i utgangspunktet være virksomt fra 2003-2005, men ble forlenget til 2008 (i Fornyings- og administrasjonsdepartementet). I 2009 ble prosjektet overført til daværende Miljødepartementet ved Riksantikvaren. Prosjektet var da kommet over i en fase hvor hovedtyngden av arbeidet var kommet til verneutvalg og fredning. SKE-prosjektet ble avsluttet som prosjekt i 2014, selv om enkelte sektorer fortsatt ikke var ferdige. Disse er i ettertid fulgt opp av Riksantikvaren direkte.

I regi av SKE-prosjektet har per november 2019 13 departementer ferdigstilt i alt 26 verneplaner (hvorav ni var ferdigstilt før SKE-prosjektet). I alt rundt 2100 enkeltminner er blitt fredet. Det gjenstår fortsatt å frede eiendommer knyttet til flere landsverneplaner, dette er et arbeid Riksantikvaren følger opp.

Forutsetninger og prinsipper

Forutsetninger for utarbeidelse av landsverneplan

Arbeidet med verneplanen(e) innen den enkelte sektor skal gi en oversikt over sektorens historie og de eiendommene som dokumenterer denne historien i et nasjonalt perspektiv. Verneplanen(e) skal danne grunnlaget for videre forvaltning av sektorens kulturhistoriske eiendommer. Det er videre et mål at arbeidet skal bidra til økt bevissthet og kompetanse om sektorens historie og kulturminneforvaltning.

Sammen med daværende Moderniseringsdepartementet og SKE-sekretariatet utarbeidet Riksantikvaren i 2005 en veileder for hvordan landsverneplanarbeidet skulle gjøres. Veilederen, Arbeid med statlige verneplaner, tar blant annet opp metodikk og tre vesentlige forutsetninger for arbeidet:

Sektorens historie presenteres.

Det betyr at det først bør gjøres en historisk gjennomgang av sektoren, men vekt på dens historiske utvikling og hvordan det har manifestert seg i byggverkene og anleggene.

Eiendomsmassen registreres/dokumenteres.

Det er avgjørende for et godt utvalg. For å avhjelpe dette arbeidet, ble SKE-registeret opprettet.

Kompetanse til gjennomføring av arbeidet er tilgjengelig.

Her ble det vektlagt at sektorene burde benytte seg av ressurspersoner i egne rekker, men at det var avgjørende at det også ble innhentet kulturminnekompetanse, om sektoren ikke hadde det selv.

Prinsipper for prosess/gjennomføring av landsverneplanarbeidet

Departementets ansvar

Når den enkelte verneplan utarbeides, har det vært et førende prinsipp at sektoren selv har ansvar for gjennomføringen. Dette står eksplisitt i kongelig resolusjon om statens kulturhistoriske eiendommer. Mange departementer valgte å organisere arbeidet med verneplanene i egne prosjekter. Noen departementer har underliggende etater som fikk ansvaret for å utarbeide verneplan for sitt ansvarsområde. I tillegg til egne ressurser valgte flere departementer å knytte til seg ekstern ekspertise. Riksantikvaren var med i prosessen som ansvarlig fredningsmyndighet og ekspertise på kulturminnevern. SKE-sekretariatet var også med fram til 2009. For å koordinere arbeidet ble det satt sammen koordineringsgrupper der de nevnte instansene deltok.

Eksempel på bruk av koordineringsgruppe:

Helse- og omsorgsdepartementet hadde ansvaret for Landsverneplan for helsesektoren. De nedsatte en koordineringsgruppe der departementet satt sammen med representanter for de fire helseregionene, SKE-sekretariatet, Riksantikvaren og Forsvarsbygg. Forsvarsbygg var den utførende konsulenten samt at de var sekretariat i arbeidet med landsverneplanen for helsesektoren. Forsvarsbygg var ansvarlig for å registrere og dokumentere helsesektorens eiendommer. Denne kartleggingen la grunnlaget for vurderinger i en samlet koordineringsgruppe.

Involvering i prosessen

Et viktig prinsipp var å sørge for størst mulig grad av involvering fra både eiere og forvaltere, fagdepartement og sektoren for øvrig. Målsetningen var å:

  • bygge kulturminnekompetanse i sektorene
  • forankre vernevurderingene og verneutvalg
  • bygge felles forståelse om kulturhistorisk verdi
  • legge grunnlag for større forutsigbarhet i forvaltningen
  • få god forankring internt i sektoren og fagdepartementet

Mange departementer har valgt å ha en høring i egen sektor av landsverneplanen for å forankre den blant brukere og forvaltere. I noen tilfeller omfattet denne høringen også kommuner og fylkeskommuner. Departementenes interne høringer må ikke forveksles med Riksantikvarens formelle høring av fredningsforslaget.

Enighet om resultatet

Et viktig prinsipp med SKE-prosjektet har vært at vurderingene av sektorens eiendommer skal være omforent mellom det enkelte fagdepartement og kulturminneforvaltningen. Det vil si at alle parter har en felles enighet om det endelige fredningsutvalget og at fredningen er ønsket av alle parter. Dette betyr at alle parter har måttet gi og ta i løpet av prosessen. Landsverneplanen skal være godt forankret internt i fagdepartementet, i hele sektoren og underliggende etater.

Ved å forankre vernevurderingene og verneutvalg hos de statlige eierne/sektoren har man tilstrebet at innholdet i landsverneplanene har vært gjennom grundige vurderinger og drøftinger og at utvalg og omfang er omforent. Dette har vært viktige sider ved prosessen siden store deler av den statlige eiendomsmassen er komplekse byggverk og anlegg med avanserte og spesialiserte bygningsmessige løsninger. Det å skulle frede bygningstyper som fengsler, sykehus, flyplasser, barnevernsinstitusjoner og universiteter gir nye utfordringer for kulturminneforvaltningen og for eiendomsforvalterne (som må i dialog med kulturminneforvaltningen ved endringer). For eksempel kan det være økt hyppighet av endringer eller materialer som ikke tidligere ikke har vært på fredningslista i stor grad, eksempelvis betong.

En annen viktig grunn til for å tilstrebe enighet er det formelle rundt bruken av forskriftsfredning. Dette er en vedtaksform som ikke kan påklages. Det forutsetter enighet i forkant av at fredningsforskriften stadfestes.

Riksantikvaren har samarbeidet tett med departementene og deres konsulenter i landsverneplanarbeidet. Riksantikvaren har bistått frem til forslaget til landsverneplan ble sendt på intern høring i egen sektor. I etterkant av departementenes høring har departementene sammen med Riksantikvaren arbeidet fram et omforent forslag til landsverneplan. Dette forslaget har departementene formelt oversendt Riksantikvaren med en anbefaling.

I forbindelse med fredningssaken foretas en endelig vurdering. En rekke samfunnsmessige hensyn vurderes da i tillegg til verneverdien. Dette kan medføre at enkelte byggverk og anlegg likevel ikke føres frem til fredningsvedtak, selv om de var valgt ut i landsverneplanen.

Illustrasjon av landsverneprosessen etter SKE-metoden
Landsverneplanprosessen etter SKE-metoden.

Eiendom som inngår i SKE-prosjektet

SKE-prosjektet omfatter eiendommer som var i statlig eie på det tidspunkt landsverneplanen ble utarbeidet. Staten er i dette tilfelle rettssubjektet staten.

Enkelte eiendommer som tidligere har hatt en sentral rolle i en sektor kan i dag eies eller være i bruk av andre sektorer til andre formål. Som følge av sektorprinsippet er disse eiendommene stort sett blitt vurdert i landsverneplanene til sine nåværende sektorer.

Eiendom som ikke inngår i SKE-prosjektet

  • Eiendommer som ikke var i statlig eie da prosjektet pågikk.
  • Stortinget og kongelige eiendommer.
  • Statens kulturminner på Svalbard.

Eiendommer som ikke var i statlig eie da prosjektet pågikk er ikke blitt vernevurdert i SKE-prosjektet:

Det vil finnes anlegg som er formålsbygget eller som har hatt stor betydning for en statlig funksjon som ikke er vurdert i SKE-prosjektet på grunn av eierforhold. Eiendommer og byggverk kan også ha blitt kjøpt av en sektor i etterkant av landsverneplanarbeidet, de er følgelig heller ikke er vernevurdert.

Stortinget og kongelige eiendommer:

Forvaltning av Kongelig eiendom som eies av staten er omtalt i programkategori Det kongelige hus i Moderniseringsdepartementet St. prp. nr. 1 (2004-2005). Stortinget har på eget initiativ utarbeidet en egen verneplan.

Statens kulturminner på Svalbard

Hverken kongelig resolusjon om statens kulturhistoriske eiendommer eller kulturminneloven gjelder for Svalbard. På Svalbard gjelder Svalbardmiljøloven.

Utvalgskriterier

Landsverneplanene har et nasjonalt perspektiv, det vil si de er utarbeidet etter gjennomgang av alle sektorens eiendommer i Norge. Det har vært en viktig strategi å registrere kulturminner som viser og representerer bredden i hele statens virksomhet og som kan bidra til forståelse for det norske samfunnets historie og utvikling.

En landsverneplan må derfor oppfattes som en samlet helhet, der samtlige byggverk og anlegg inngår i et utvalg som skal vise bredden og variasjonen i kulturminnetyper knyttet til den spesifikke sektoren i hele landet. En bred tilnærming og kartlegging av hvilke kategorier byggverk og eiendommer sektoren besitter, har vært et viktig premiss for vernevurderingen.

Arbeidet med SKE-prosjektet har vært et stort løft hele staten har stått sammen om som har bidratt til en oversikt og dokumentasjon over alle de statlige kulturhistoriske eiendommene og identifisert hvilke som er verneverdige. Et viktig formål med SKE-prosjektet er å sikre og bevare et representativt utvalg kulturminner i form av byggverk og anlegg knyttet til statens virksomhet. Dette kan ikke oppnås bare ved å verne om praktbygninger, men ved å synliggjøre mangfoldet og bredden i statens virksomhet, inkludert de mange mindre prangende uttrykk statens virksomhet har fått opp gjennom historien. Hva som velges ut til vern vil endre seg over tid. Det krever at kulturminneforvaltningen formidler godt hva som er verneverdiene og hensikten med vernet. Dette gjelder for alt vern, ikke bare for de statlige eiendommene. Endringer i hva en vurderer som kulturminnverdier ser vi blant annet på 1970-tallet da man i kulturminnevernet begynte å verne industriminner, arbeiderkultur, husmannsplasser m.m. Den generelle oppfatningen i samfunnet på den tiden var at dette ikke var noe å ta vare på. Et annet eksempel er sveitserstilen som tidligere var uglesett, men som nå er regnet som vakker og pittoresk. Slik vil det også kunne oppleves med enkelte av de statlige byggverkene og anleggene. Det er derfor viktig å se til formålet med fredningen og vernet og på sektorens samfunnsbetydning.

Kulturminnevernets alminnelige vernekriterier ligger til grunn i vernevurderingen for de statlige eiendommene. Videre er eiendommene vurdert ut fra tilleggskriterier knyttet til sektorens egenart og historie.

Med SKE-prosjektet har kulturminneforvaltningen fått en større horisont for hva om bør tas vare på og fredes. Sektorhistorikken har hatt en stor betydning i utvelgelsen av verneomfanget. Den har påpekt viktige sider ved sektorens utvikling som har ført til behov for nye byggverk eller endringer av de eksisterende. Sektorhistorikken skal gjenspeile sektorens behov til enhver tid, for byggverk og anlegg (og endringer av disse) med utgangspunkt i blant annet samfunnsutviklingen, NOUer, stortingsmeldinger, lovverk og skiftende regjeringers politikk. Det å få belyst slike utviklingsløp har tydeliggjort hva som er mest vesentlig å ivareta av fysiske kulturminner fra den enkelte sektor.

Landsverneplanen skal sikre representative eksempler fra ulike perioder, og kulturminner som dokumenterer geografisk, sosial, etnisk, næringsmessig og tidsmessig bredde skal gis varig vern gjennom fredning. Det har ikke vært lagt føringer for avgrensning i alder i vurderingen av byggverk og anlegg. Flere byggverk oppført på 2000-tallet er derfor blitt vernevurdert i SKE-prosjektet.

Et viktig verneprinsipp har vært å se anleggene som helhet, med byggverk og uteområder. Det er også vektlagt å differensiere i interiørvernet, for eksempel ved at det er valgt ut fellesarealer i større grad enn pasientrom ved sykehus.

For byggverk som er vernevurdert i SKE-prosjektet anser Riksantikvaren spørsmålet om kulturminner av nasjonal betydning i utgangspunktet for å være avklart. En landsverneplan speiler den statlige sektorhistorien. Lokal eller regional verneinteresse har ikke vært lagt til grunn i arbeidet. Dette er forhold som ligger hos den enkelte kommune eller fylkeskommune å vurdere på vanlig måte gjennom plan- og byggesaksarbeid etter plan- og bygningsloven.

Verneklassene

I landsverneplanene opereres det med to verneklasser, verneklasse 1 og verneklasse 2. Kulturminner fra begge verneklassene skal være lagt inn i Askeladden.

Verneklasse 1: Fredning

Omfatter de kulturminner som er fredet etter kulturminneloven. For disse skal alle endringer og tiltak ut over vanlig vedlikehold godkjennes av kulturminnemyndigheten før de kan igangsettes. Dette er tilsvarende forvaltningen for vedtaksfredete kulturminner.

Verneklasse 2: Sektorinternt vern

Kulturminner i verneklasse 2 har et sektorinternt vern. De kan også ha et juridisk vern:

  • Sektorinternt vern
    Omfatter alle kulturminner i verneklasse 2 i landsverneplanen. Dette gir ikke et juridisk bindende vern og er i første rekke et selvpålagt, etatsinternt vern. Det påligger sektoren selv å ivareta kulturminneverdiene ved tiltak, og det er ikke plikt til å konferere med kulturminnemyndigheten. Denne formen for vern følger ikke med ved salg ut av statlig eie.
  • Juridisk vern
    Et juridisk, formelt vern kan gis kulturminner i verneklasse 2 gjennom plan- og bygningsloven. Kulturminner i verneklasse 2 som ikke er regulert til hensynssone bevaring skal kunne fremmes til regulering gjennom bruk av både hensynssone i kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Det er mulighet for å legge vern også på interiører etter plan- og bygningsloven.

Flere av kulturminnene i verneklasse 2 er allerede regulert til hensynssone bevaring. Det har vært en rettesnor i arbeidet, at de kulturminner som var regulert til hensynssone bevaring ved oppstart av landsverneplanprosessene, skulle settes i verneklasse 1 eller verneklasse 2.

De eiendommene som er vurdert til ikke å være av kulturhistorisk verdi i landsverneplanarbeidet, er ikke er blitt plassert i noen verneklasse. Av mange er denne kategorien kalt «verneklasse 0», da dette var koden for sortering i SKE-registeret. Det er en misvisende betegnelse, da det er viktig å understreke at det ikke betyr at disse byggverkene og anleggene nødvendigvis er uten verneverdi. De kan være av lokal og regional interesse og betydning.

Oversikt over SKE-dokumentene og forholdet mellom dem

Det er mange SKE-dokumenter og i dette kapitlet vil det være en gjennomgang av de ulike dokumentene. Først gis det en oversikt over strukturen, deretter vil enkelte av dokumentene bli nærmere gjennomgått i kapittel 4.

Illustrasjon av strukturen for de ulike dokumentene knyttet til SKE-prosjektet
Strukturen for de ulike dokumentene knyttet til SKE-prosjektet. Boksene med rosa rammer er de juridiske dokumentene.

Formelle/juridiske dokumenter:

  • Vedtaksbrev for kapittel 1 av SKE-forskriften
  • Vedtaksbrev for det enkelte sektorkapittel av SKE-forskriften
  • Kompleksrapport
  • Enkeltminnerapport

Forvaltningsplan

  • Trykte eller digitale versjoner.

Landsverneplanen

  • Kompleksrapport
  • Enkeltminnerapport
  • Sektorhistorien

I tilfeller det ikke er samsvar mellom fredningsvedtak og landsverneplan, kan Riksantikvarens saksbehandling (høringsbrev og/eller vedtaksbrev) kunne være kilder for de endringene som er gjort.

Landsverneplan

Gjennom landsverneplanen identifiserer sektoren hva som er verneverdig og skaffer seg dermed et grunnlag for forsvarlig forvaltning av egne kulturminner. En landsverneplan inneholder felles vurdering av hvilke byggverk og anlegg innenfor sektoren som skal gis et formelt vern. Landsverneplanen er forpliktende for sektorens forvaltning og administrasjon av et bestemt utvalg kulturminner og kulturmiljøer. Den skal være omforent mellom departementet, dets underliggende sektor(er) og Riksantikvaren.

Landsverneplanene er ikke en formell del av fredningsforskriften. De inneholder dokumentasjon og sektorenes vernevurderinger for egne kulturhistoriske eiendommer.

Landsverneplanen dannet grunnlaget for videre arbeid med fredningsforskriften. Landsverneplanene er viktige grunnlag ved forvaltningen av forskriften, ved at de gir en nærmere beskrivelse av fredningsobjektene på fredningstidspunktet.

En landsverneplan består av to deler:

  1. En historiedel som overordnet redegjør for sektorens historiske utvikling. Historiedelen viser sektorens samfunnsmessige betydning relatert til utvikling og endring av byggverk og anlegg, som endring i ideologi, lovverk mv. Oversikten omhandler sektorens materielle historie og redegjøre for utbyggingsperioder, kulturminnenes typologi, tekniske utviklingstrinn og funksjonelle sammenhenger. Flere av de statlige etatene/sektorene har også publisert den historiske delen.
  2. En katalogdel hvor byggverkene som har hatt betydning for utviklingen innen sektorens historie er presentert. Katalogdelen inneholder vernevurderinger av de eiendommene som er valgt ut for verneklasse 1 og verneklasse 2. Landsverneplanen skal resultere i vern av et representativt utvalg kulturminner innen den enkelte sektor.

Katalog – kompleksrapport og byggrapport

Både landsverneplanen og vedleggene til SKE-forskriften er i stor grad bygget opp etter samme struktur, men med ulik grad av innhold. Begge starter med kompleksrapport som gir en samlet og overordnet status for vernet av eiendommen (kompleks er tilsvarende lokalitetsnivået i Askeladden). Deretter følger byggrapporter for hvert enkeltminne, også for utomhusområder. I enkeltminnerapportene er det nærmere angivelse av vernets omfang, formål og begrunnelse for enkeltminnet. Alle enkeltminner er kartfestet. Dersom kun deler av interiørene i en bygning er fredet, vil fredningens avgrensing vises på plantegninger.

Kompleks- og enkeltminnerapportene i landsverneplanen har mer utfyllende informasjon enn de tilsvarende rapportene/vedleggene til fredningsforskriften. Dette skyldes lovtekniske krav til en forskrift. Landsverneplanenes rapporter inneholder i tillegg blant annet historikk om eiendommen og enkeltminnet, samt foto. Forskriften inneholder kun informasjon som har virkning for fredningen (det juridiske dokumentet), som kart, fredningsomfang, formål og begrunnelse.

SKE-forskriften

Arbeidet med prosjektet Statens kulturhistoriske eiendommer har resultert i Forskrift om fredning av statens kulturhistoriske eiendommer 09.11.2011 nr.1088 (SKE- forskriften). Dette er en felles forskrift for de av statens kulturhistoriske eiendommer som er fredet (med enkelte unntak, se kapittel 4).

SKE-forskriften består av flere kapitler, kapittel 1 er overordnet mens de øvrige kapitlene, sektorkapitlene, er knyttet til den enkelte sektor/landsverneplan.

Bestemmelsene i forskriftens kapittel 1 er felles forvaltningsregler for alle fredete statlige eiendommer fredet etter SKE-forskriften. I kapittel 1 finnes blant annet formålsparagraf, fredningsbestemmelser og bestemmelser om dispensasjon, forvaltningsplan og avhending.

Et sektorkapittel kan omfatte ett enkelt byggverk eller en rekke byggverk fra en samlet landsverneplan. Sektorkapitlene angir omfang av og formål med fredningen for den enkelte eiendommen. Omfanget av fredningen, formålet med fredningen og kartfesting av hvert enkeltminne er spesifisert i egne vedlegg tilhørende sektorkapitlene.

Det kan legges inn særbestemmelser i sektorkapitelene som supplement til de generelle bestemmelsene i kapittel 1. Særbestemmelser i sektorkapitlene kan knyttes til ett enkeltminne eller til flere fredete byggverk og anlegg.

I SKE-forskriften er det kapittel 1 generelle bestemmelser, sektorkapitlet og vedleggene til sektorkapitlet som samlet utgjør forskriften som skal legges til grunn i den videre forvaltning av de fredete byggverkene og anleggene.

  • «Kapittel 1. Generelle bestemmelser» ble vedtatt 9. november 2011.
  • Sektorkapitlene (kapittel 2 og følgende) tilføyes SKE-forskriften som egne kapitler. Dette skjer ved en forskriftsendring av SKE-forskriften.

Eksempel på sektorkapitler (begge er knyttet til Kunnskapsdepartementets landsverneplan):

  • Kapittel 9. Fredete eiendommer i landsverneplan for Kunnskapsdepartementet
  • Kapittel 13. Fredning av Historisk museum, Frederiks gate 2, Oslo

Vedleggene til SKE-forskriften

Vedleggene til det enkelte sektorkapittel er en del av forskriften og inneholder omfang, kartfesting, formål og begrunnelse for fredningen for det enkelte kulturminne og område. I vedleggene er det først sammendrag for kompleks og deretter for hvert av enkeltminnene. Enkeltminnene er kartfestet, og utstrekningen av fredet utomhusareal er vist på kart.

Dersom det kun er deler av interiørene som fredes, er fredningens interiøromfang vist ved avmerking på plantegninger. Dersom hele interiøret er fredet er det ikke lagt inn plantegninger i fredningsvedlegget.

Følgebrev til sektorkapittel i SKE-forskriften

Ved stadfestelsen av det enkelte sesktorkapittel er det et følgebrev. I dette brevet gjennomgås fredningssaken – prosessen fram til vedtak med høringen, merknader til høringen og vesentlige problemstillinger som har vært tatt opp kommenteres. Brevet utfyller saken og er viktig for å forstå helheten og prosessen.

Forvaltningsplan

En forvaltningsplan er et dokument som beskriver prosedyrer og rutiner for drift, vedlikehold og gjennomføring av tiltak i forbindelse med rehabilitering og endring av byggverk eller anlegg. Forvaltningsplanene skal være et operativt verktøy med nytteverdi for alle som er involverte i drift og forvaltning av statens kulturminner. Forvaltningsplanen er til for å brukes i den daglige forvaltningen, men det er også et viktig hjelpemiddel for kulturminneforvaltningen ved dispensasjonsbehandling.

Forvaltningsplanen skal danne premiss for vurdering av utviklingsmuligheter og begrensninger for kompleks som inngår i landsverneplanen for en sektor. Forvaltningsplan skal utarbeides i samsvar med antikvariske prinsipper og skal inneholde detaljert registrering og dokumentasjon av hvert enkelt kulturminne foruten retningslinjer for nødvendig kontakt med rett kulturminnemyndighet.

Det er departementet og sektorene som har ansvar for at det utarbeides forvaltningsplan for alle enkeltminnene, samt for kompleksnivå. Ifølge Kongelig resolusjon om statens kulturhistoriske eiendommer skal det utarbeides forvaltningsplaner for byggverk og anlegg i både verneklasse 1 og verneklasse 2. SKE-sekretariatet i samarbeid med bl.a. Forsvarsbygg, Statsbygg og Riksantikvaren utarbeidet en mal for hvordan forvaltningsplaner kunne være. Denne er brukt og videreutviklet av flere.

I SKE-forskriftens sektorkapittel er det gitt frist for når forvaltningsplanene skal være ferdig utarbeidet. Forvaltningsplanene skal ikke godkjennes av kulturminneforvaltningen, men skal ifølge forskriften forelegges Riksantikvaren. Riksantikvaren har underveis endret praksis, slik at det ikke lenger er rutine at forvaltningsplan forelegges Riksantikvaren. Selv om forvaltningsplanen ikke er et formelt dokument, er det et nyttig dokument som gir utfyllende informasjon om det fredete kulturminnet. For tilgang til forvaltningsplanene må den enkelte sektor eller forvalter kontaktes direkte.

4Fredning av statens kulturhistoriske eiendommer

Forskriftsfredning, kulturminneloven §22a

En forskriftsfredning gir kulturminnet lik juridisk status som vedtaksfredete kulturminner. Forskjellen ligger i prosedyren frem til vedtak. Forskjellen består i at det bare er én offentlig høring før vedtak og at Riksantikvaren har mulighet for å frede større grupper av byggverk og anlegg i en felles forskrift, uavhengig av hvor i landet eiendommene er lokalisert.

Statens eiendommer kan også fredes som enkeltvedtak etter kulturminneloven §§ 15 og 19. Alle fredninger av statlige kulturminner gjort før år 2000, er enkeltvedtak. Etter år 2000 er de fleste fredningene vedtatt i forskrift.

Det finnes flere forskrifter knyttet til statlige fredninger. I perioden 2000 til 2011 er den enkelte landsverneplan fredet i egne forskrifter, blant annet forskriften for fredete veier og broer (Statens vegvesen) og Forsvarets eiendommer. Fra 2011 er de fleste forskriftsfredninger samlet i en felles forskrift, SKE-forskriften.

Forskriftene er publisert i Lovdata

Forskriftsfredningene etter kulturminneloven § 22a er kunngjort og tilgjengelig i Lovdata. Disse kan enten være publisert som en sentral forskrift (f.eks gruppe av kulturminner i en landsverneplan) eller som en lokal forskrift (fredning av et enkeltstående kulturminne).

Dispensasjon gis etter kml § 15a for forskriftsfredete kulturminner

Etter kulturminneloven § 22a annet ledd gis § 15 tredje og fjerde ledd§ 15a og §§ 16-18 virkning.

I SKE-forskriften er det fastsatt dispensasjonsbestemmelse i kapittel 1, §1-4. Den er generelt utformet, for å kunne ta høyde for de mange behov og situasjoner som vil kunne oppstå i fremtiden for de høyst ulike byggverk og anlegg som er fredet i forskriften. En viktig begrensing i dispensasjonsadgangen er at tiltaket det gis dispensasjon for ikke må medføre vesentlig inngrep i det fredete kulturminnet. Dette følger av kulturminneloven § 15 a. I likhet med fredning ved enkeltvedtak må avgrensningen mot vesentlig inngrep avgjøres konkret i hvert enkelt tilfelle. For å kunne gi dispensasjon kreves det i tillegg at det foreligger særlige tilfelle. Ved avgjørelsen av hva som utgjør særlige tilfelle angir §1-4 at det skal legges vekt på i hvilken grad tiltaket er nødvendig av hensyn til formålet med fredningen.

Dersom eier/bruker ønsker å foreta endringer som går utover vanlig vedlikehold, må det således søkes om dispensasjon etter fredningsforskriften §1-4 jf. kulturminneloven § 15a, på samme måte som det må gjøres for andre fredete kulturminner.

Dispensasjonsbehandling

Dispensasjonsvedtak skal alltid hjemles i fredningsvedtaket (uavhengig om kulturminnet er fredet ved enkeltvedtak, som enkeltstående fredningsforskrift eller som del av SKE-forskriften). Det er fredningsvedtaket som er det juridiske dokumentet, ikke landsverneplanen. Det skal henvises til rett forskrift eller til rett kapittel i SKE-forskriften.

Ved vurderingen av tiltaket er det viktig at saksbehandler setter seg inn i begrunnelsen for fredningen. Saksbehandler må forstå kulturminnet ut fra den sektorhistorien det representerer. Begrunnelsene kan være mer sparsomme i fredningsforskriftene enn det de normalt er for kulturminner fredet etter kulturminneloven § 15. For forskriftsfredning av statlig eiendom kan det være en utfordring at kulturminneforvaltningen må tolke begrunnelsen i større grad. Det kan være nødvendig å måtte gå til landsverneplandokumentet for å se nærmere på begrunnelsen, eventuelt til sektorhistorikken for å se kulturminnet i en større sektorsammenheng.

De fleste av statens kulturminner er fortsatt i aktiv bruk. De kan ofte ha en bruk der samfunnsmessige hensyn kan være svært tungtveiende, som pasientbehandling eller samferdsel.

Kulturminneforvaltningen skal ha en løsningsorientert tilnærming og alltid prøve å finne alternativer som både kan ivareta hensyn til kulturminnet og tiltaket som ønskes gjennomført. Når det gjelder forholdet til annen lovgivning må dette løses konkret i hvert enkelt tilfelle. Økonomisk belastning er ikke et vurderingsprinsipp for statlig fredete kulturminner.

Det kan settes vilkår, for eksempel knyttet til materialbruk, kompetanse hos håndverker, eller til tiltakets rekkefølge. Vilkårene skal ha saklig begrunnelse, ut fra hensynet til kulturminnet.

Dersom ansvarlig søker er annen enn eier, så som konsulent eller leietaker, må ansvarlig søker framlegge dokumentasjon i form av fullmakt e.l. på at søker handler på eiers vegne eller med eiers godkjennelse.

Dispensasjonssøknaden bør synliggjøre dagens situasjon, hva som skal gjøres i forbindelse med tiltaket og hvordan resultatet vil bli.

Riksantikvaren har for enkelte sektorer praktisert dispensasjonsbehandling i koordineringsmøter. Vær oppmerksom på at dispensasjonsvedtakene i disse tilfeller vil ligge som møtereferat.

Rundskriv om enklere og raskere dispensasjonsbehandling (rundskriv 27.09.2013, endret 20.05.2014) som ble utformet med private eiendommer for øye, men gjelder også for statlig eiendom.

Forholdet til kulturminner som er automatisk fredet eller vernet på annet vis er ikke behandlet i landsverneplanarbeidet og fredningsforskriften.

Verneklasse 2

Byggverk og anlegg som er tatt med i landsverneplanen i verneklasse 2 skal i henhold til kongelig resolusjon om statens kulturhistoriske eiendommer være underlagt et selvpålagt statlig sektorinternt vern, og skal forvaltes på en slik måte at de kulturhistoriske og arkitektoniske kvaliteter blir tatt vare på og synliggjort. Ansvaret for dette ligger hos fagdepartementet ved de respektive statlige eiendomsforvalterne. Sektoren skal sørge for at de innehar kulturminnekompetanse som sikrer at kulturminnene ivaretas på en ordentlig måte, det vil si at de vedlikeholdes og utvikles i tråd med kulturminnehensynene. Det er sektoren selv som er saksbehandler ved endringer på byggverk og uteområder i verneklasse 2. Regionalforvaltningen er kulturminnefaglig rådgiver dersom sektoren etterspør rådgivning.

Departementene skal også sørge for at det blir utarbeidet forvaltningsplan for hver enkelt eiendom i verneklasse 2, som for de fredete eiendommene. Forvaltningsplanen er et viktig verktøy som vil bidra til større forutsigbarhet i en langsiktig forvaltning av hvert enkelt byggverk eller uteområde. Som for eiendommer i verneklasse 1 kan det lages en felles forvaltningsplan for grupper av byggverk når disse inngår i en naturlig sammenheng.

Landsverneplanen må oppfattes som en helhet, der samtlige byggverk inngår i et utvalg som skal vise bredden og variasjonen i eiendomsmassen knyttet til sektoren. Kulturminner i verneklasse 2 kan ha en viktig betydning for statens utvikling, selv om de ikke er fredet. Kulturminnene kan også ha stor regional og lokal verdi.

For å gi verneklasse 2 et juridisk vern anbefaler Riksantikvaren at byggverk og uteområder i verneklasse 2 reguleres til hensynssone bevaring etter plan- og bygningsloven. Ved regulering til hensynssone bevaring etter plan- og bygningsloven kan det bli utarbeidet spesielle vernebestemmelser for den enkelte eiendom, og hva som kan tillates med hensyn til endring nedfelles i arealformål og bestemmelser.

Før et eventuelt salg av eiendommer i verneklasse 2 skal det vurderes hvilket virkemiddel som er egnet for å formalisere vernet.

Søknadspliktige tiltak følger normal behandling etter plan- og bygningsloven med fylkeskommunen som kulturminnemyndighet. Bare ved spørsmål om eventuell riving skal Riksantikvaren kontaktes. Det følger av veilederen til kgl.res om forvaltning av statens kulturhistoriske eiendommer at for eiendommer i verneklasse 2 [skal] Riksantikvaren berre ha enkeltsaker til behandling i dei tilfelle det er søkt om riveløyve

Riving innebærer et brudd med forutsetningen om at sektoren selv skal ivareta kulturminner i verneklasse 2. På denne bakgrunn er det naturlig at Riksantikvaren, både som aktiv deltaker i arbeidet med verneplanene og som overordnet kulturminnemyndighet, gis anledning til å vurdere riveønsker innenfor verneklasse 2.

5Andre forvaltnings­oppgaver knyttet til statlig eiendom

Askeladden

Oversikt over statens kulturhistoriske eiendommer, både de forskriftsfredete og de i verneklasse 2, skal være tilgjengelige i Askeladden og informasjonen skal til enhver tid være oppdatert. Det er regionalforvaltningen som har ansvar for at informasjonen oppdateres ved behov. Riksantikvaren har ansvaret for å legge inn de nye fredningsvedtakene.

De statlige eiendommene uten vern er overført fra SKE-registeret til Askeladden.

SKE-registeret

SKE-registeret (også kalt SKE-basen) var tidligere både en database for registrering og et verktøy for vernevurderinger. Landsverneplanens katalogdel og vedleggene til SKE-forskriften ble produsert i SKE-registeret.

SKE-registeret er lagt ned. Informasjonen om eiendommene er overført til Askeladden.

Tilskudd til fredete kulturminner

Målsettingen med tilskuddsordningene er å ta vare på mangfoldet av kulturminner og kulturmiljø som grunnlag for kunnskap, oppleving og verdiskapning og som bruksressurser.

De statlige tilskuddsordningene er målrettet mot ulike kategorier kulturminner bl.a. arkeologiske kulturminner, fredete bygg i privat eie, kulturmiljø, teknisk-industrielle anlegg, fartøyer og verdensarv.

Tilskudd til kulturminner i privat eie

Den største tilskuddsposten er post 71, «freda kulturminne i privat eige, kulturmiljø og kulturlandskap» på 159 millioner kr i 2019. De fleste fredete byggverk og anlegg som staten har solgt til private vil kunne søke tilskudd fra denne ordningen. I enkelte tilfeller kan det tenkes at også kulturminner i verneklasse 2 vil kunne søke og få tilskudd. Søknader om tilskudd fra post 71 til kulturminner som tidligere har vært i offentlig eie skal behandles på lik linje med søknader til andre privat eide kulturminner.

Det gis ikke tilskudd til kulturminner i offentlig eie

Stortinget har bestemt at ordningen om tilskudd fra post 71 kun gjelder for kulturminner eid av private, og det stilles ikke krav til eierform. Nærmere omtale er gitt i Klima- og miljødepartementets årlige rundskriv om tilskuddsordningene, T-1/18. Dette innebærer at kulturminner eid av det offentlige ikke kan få tilskudd fra denne ordningen etter dagens regler. Offentlig eie (stat, fylkeskommune, kommune) innbefatter bl.a. kommunale foretak, interkommunale selskap og statlige foretak. Eierformen, f.eks. stiftelser, er ikke avgjørende for å bestemme om eierskapet er offentlig eller privat. Dette er nærmere omtalt i brev fra Riksantikvaren til fylkeskommunene 28.6.2017 (RA saksdok. 17/00028-5).

Regulering etter plan- og bygningsloven

Båndlegging til hensynssone vil være et viktig redskap for å sikre egnet bruk og god håndtering av omgivelsene til de eiendommene som er i verneklasse 1 og fredes etter kulturminneloven. For hovedparten av eiendommene i verneklasse 2 er båndlegging som hensynssone etter plan- og bygningsloven det beste verktøyet for vern.

Både på kommuneplannivå og reguleringsplannivå kan verneklasse 1 og 2 vises som henholdsvis hensynssone d) og hensynssone c) med retningslinjer etter plan- og bygningsloven § 11-8. Generelle bestemmelser kan også brukes jf. § 11-9. På reguleringsplannivå skal også eiendommene i verneklasse 1 og 2 reguleres til hensynssone c) etter § 11-8. Det skal så gis bestemmelser etter § 12-7.

Riksantikvaren oppfordrer sektorene, fylkeskommunene og Sametinget til å benytte de ordinære planprosessene til å sikre at de statlige kulturminnene får et egnet vern etter plan- og bygningsloven.

Avhending / salg

Etter den statlige avhendingsinstruksen skal Riksantikvaren varsles i god tid før avhending av statlig eiendom som er eldre enn 50 år, for å vurdere spørsmålet om bevaringsverdi. Landsverneplanene letter dette arbeidet. Gjennom arbeidet med prosjektet statens kulturhistoriske eiendommer har svært mye av statens eiendom allerede blitt vernevurdert. For byggverk og anlegg som er vurdert i landsverneplanarbeidet regnes forholdet til avhendingsinstruksen som avklart. Dette står omtalt i veilederen til Kongelig resolusjon om statlege kulturhistoriske eigedommar. For eiendommer som er kommet til sektoren etter dette arbeidet, gjelder avhendingsinstruksen.

Avhending av kulturminner i verneklasse 1

Fredningen følger kulturminnet, ikke eierskapet. Når kulturminnet selges til private eller en ikke-statlig-aktør, videreføres fredningene etter kulturminneloven. Selges kulturminnet eller anlegget ut av statens eie, skal fredningen tinglyses av Riksantikvaren.

Avhending av kulturminner i verneklasse 2

For avhending av kulturminner og anlegg i verneklasse 2 som ikke er formalisert ved lov vil følgende gjelde:

  • Når kulturminnet eller anlegget selges ut av statens eie, vil ikke sektorinternt vern følge med.
  • Ved avhending til annen statlig eier, følger det sektorinterne vernet med til ny statlig forvalter.

Tinglysning

Tinglysing av fredete eiendommer

Fredete eiendommer som selges ut av statlig eie, skal tinglyses. Det er Riksantikvaren som er ansvarlig for å sende beskjed til Kartverket om å tinglyse fredningen på den aktuelle eiendommen.

Andre tinglysinger

Enkelte sektorer har utstedt såkalte verneklausuler for eiendommer i verneklasse 2 i forbindelse med salg ut av statens eie. Disse klausulene er tinglyst på eiendommen. Denne formen har vært benyttet for å sikre et vern uten å bruke plan- og bygningsloven eller kulturminneloven. Blant annet er dette brukt ved avhending av forsvarets eiendommer. Det finnes ikke en helhetlig oversikt over hvilke eiendommer som har blitt klausulert ved salg og heftelsens formulering. For nærmere opplysninger om disse eiendommene og bakgrunn for tinglysningene m.v. bør det tas kontakt med Forsvarsbygg.

Verneklausuler er nevnt i avhendingsinstruksen punkt 4.2 Andre betingelser: Dersom eiendommen er fredet eller verneverdig skal staten dra omsorg for eiendommen gjennom passende klausulering. Riksantikvaren skal ha melding om overdragelse av eiendommer som er verneverdige av hensyn til kulturminneinteresser.

Militærhistorisk landskap, hensynssone og dokumentasjon som alternativ til fysisk bevaring

I enkelte landsverneplaner er det brukt egne kategorier for områder rundt kulturminnene. I Forsvarets landsverneplan er det brukt begrepet «militærhistorisk landskap». Disse områdene er i landsverneplanen vist med sort stiplet avgrensning på kartene i landsverneplanen. I landsverneplan for helse er det brukt «hensynssone», vist med grønn stiplet avgrensning på kartene. Disse områdene har ikke formalisert vern, og det er sektoren selv som har ansvar for å ta hensyn til områdenes verdier. Forsvarsbygg.no skriver:

Det militærhistoriske landskap er et kulturlandskap med militærhistorisk betydning. (…) Der Landsverneplanen forutsetter at noe skal vernes som militærhistorisk landskap er begrepet gitt en spesiell betydning – det er et militærhistorisk ruinlandskap. Når det gjelder den videre forvaltningen av disse anleggene vises det til Lisen Rolls artikkel: Militærhistoriske landskap og andre verneområder.

I særlige tilfeller der det er veldig spesielle grunner, har Riksantikvaren akseptert dokumentasjon som et alternativ til fysisk bevaring. Eksempel på dette er oljesektoren og enkelte fjellanlegg i Sivilforsvaret og i Statkraft. Gjennomføring og oppbevaring av dokumentasjonen er den enkelte sektorens ansvar.

Spørsmål knyttet til revisjon og supplering av landsverneplan

Fornyings- og administrasjonsdepartementet ved SKE-prosjektet ga i 2007 ut en brosjyre der revisjon og supplering av landsverneplanene er omtalt.  Spørsmålet om revisjon er ikke en del av kongelig resolusjon eller omtalt i veilederen til denne.  Daværende SKE-prosjektet grunngir at det vil være behov for supplering av verneplanene i framtiden på bakgrunn av at den statlige eiendomsmassen endrer seg gjennom kjøp og salg og at supplering derfor kan være aktuelt.  Samlet sett var SKE-prosjektet et svært komplekst arbeid med mange objekter. I etterkant har både sektorene og kulturminneforvaltningen oppdaget enkelte uklarheter og feil i landsverneplanene og i SKE-forskriften. I de tilfellene der feil  kan være avgjørende, vil Riksantikvaren vurdere om forskriften bør endres. Ved spørsmål om slike feil skal Riksantikvaren kontaktes.

6Roller og myndighet

Nedenfor gjennomgås de ulike forvaltningsorganenes roller, myndighet og oppgaver knyttet til vern og forvaltning av de statlige kulturhistoriske eiendommene.

Departementene/statlige sektorer

  • er ansvarlig for å utarbeide landsverneplan for sin sektor, og for en eventuell oppdatering av denne
  • forvalter statlig eiendom
  • har ansvar for å utarbeide og oppdatere forvaltningsplaner for sine kulturhistoriske eiendommer
  • er ansvarlig for å søke regionalforvaltningen om dispensasjon fra fredningen når tiltak innebærer endringer av fredete byggverk og anlegg ut over normalt vedlikehold
  • er ansvarlig for å forvalte kulturminner i verneklasse 2 i tråd med formålet for vernet, og på en slik måte at verneverdiene ikke reduseres
  • er ansvarlig for å konsultere regionalforvaltningen dersom det er behov for kulturminnefaglig vurdering av kulturminner i verneklasse 2
  • er ansvarlig for å melde inn salg av fredete og verneverdige eiendommer og bygg eldre enn 50 år, jf. avhendingsinstruksen, til Riksantikvaren. Unntak fra dette er bygg som allerede er avklart gjennom landsverneplan.

Riksantikvaren

  • har et overordnet ansvar for forvaltning av statlig eiendom, bl.a. gjennom:
    • å sikre et nasjonalt overblikk og at SKE-fredningene ivaretas i henhold til intensjonen
    • å legge til rette for møteplasser for regionalforvaltningen, statlige etater mm
    • å lage veiledningsmateriell
    • å gi råd og veiledning, holde kurs etc.
  • er klageinstans for klage på dispensasjonsvedtak som regionalforvaltningen har vedtatt
  • har førstelinjeansvar for enkelte statlige eiendommer, jf. listen over eiendommer som Riksantikvaren ha forvaltningsansvar for, jf. forskrift 15.02.2019 om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven § 2 (6)
  • vurderer henvendelser om endringer av fredningsvedtak eller av landsverneplaner
  • er vedtaksmyndighet for fredning av statlig eiendom (etter kulturminneloven §§ 15, 19, 20 og 22a)
  • er vedtaksmyndighet for endring av fredningsvedtak eller oppheving av fredning
  • vurderer eiendommer og bygg som skal selges ut av staten i henhold til avhendingsinstruksen
  • er ansvarlig for å tinglyse fredningen ved salg ut av statlig eie
  • har det faglige ansvaret for Askeladden og sørger for at alle kulturminner i verneklasse 1 og verneklasse 2 er korrekt registrert inn.

Regionalforvaltningen

  • har førstelinjeansvar og er dispensasjonsmyndighet for fredete eiendommer i statlig eie
  • er kulturminnefaglig rådgiver for statlig sektor for kulturminner i verneklasse 1 og verneklasse 2
  • skal for kulturminner i verneklasse 1 og verneklasse 2 oppdatere opplysninger og tilstand i Askeladden slik at disse til enhver tid er oppdatert
  • skal ivareta statlige eiendommer og anlegg i verneklasse 1 og verneklasse 2 i saker etter plan- og bygningsloven.

Kommunene

  • sørger for hensiktsmessig båndlegging og fastsetting av arealbruksformål for eiendommer i verneklasse 1 og verneklasse 2
  • Er myndighet etter plan- og bygningsloven