Konsekvensutredning av kommuneplanens arealdel for tema kulturminner og kulturmiljøer

Kulturminner, kulturmiljøer og landskap er viktige fellesgoder for lokalsamfunnene. De gir kunnskap, opplevelser og mulighet for næringsutvikling, og er slik ressurser for verdiskaping og god samfunnsutvikling. Kommunene er avgjørende for å ta vare på og utvikle disse verdiene, ikke minst gjennom arbeidet med plan- og bygningsloven. Denne veilederen tar for seg hvordan kulturminner og kulturmiljøer skal inngå i konsekvensutredningen av kommuneplanens arealdel.

Konsekvensutredningen bør være en integrert del av planarbeidet slik at hensynet til miljø og samfunn blir tatt vare på gjennom hele planprosessen. Veilederen viser hvordan hensynet til kulturminner og kulturmiljøer som et av temaene for konsekvensutredningen, skal ivaretas i planarbeidet fra planprogram til planforslag med konsekvensutredning. Veilederen vil også kunne være nyttig for øvrige oversiktsplaner med krav til konsekvensutredning, slik som regionale planer med retningslinjer for framtidig utbygging.

1.1 Ramme for temaveilederen

Det er i dag krav om at det utarbeides en konsekvensutredning for områder med nye arealformål i kommuneplanens areal-del. Kommunal- og moderniseringsdepar-tementets veileder Konsekvensutrednin-ger – kommuneplanens arealdel T-1493, gir generelle råd om omfang, detaljerings-nivå, metode og innhold i konsekvens-utredninger av kommuneplanens arealdel. Den ligger til grunn for denne tema- veilederen, som utdyper veiledningen om konsekvensutredning av kommuneplanens arealdel for kulturminner og kulturmiljøer.

Forskrift om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven forutsetter at konsekvensutredningen for kommuneplanens arealdel beskriver virkninger for miljø og samfunn av alle nye områder for utbygging og vesentlig endret arealbruk i eksisterende bygge-områder. Det skal gis en beskrivelse av virkningene både av de enkelte utbyg-gingsområdene hver for seg, og av de samlede arealbruksendringene i planen.

Arbeidet med kommuneplanens arealdel bør ha et overordnet, langsiktig og helhet-lig perspektiv. Dermed bør konsekvens-utredningen av planen også ha fokus på strategiske problemstillinger og alterna-tiver. For kommuneplanens arealdel bør fokus for konsekvensutredningen være å besvare spørsmål knyttet til lokalisering og arealformål, det vil si å utrede hvilke konsekvenser den foreslåtte arealbruk vil få for kulturminner og kulturmiljøer. Utredningen må få fram viktige miljø- og samfunnsverdier i de foreslåtte utbyggings-områdene og virkningene utbyggingen kan få for disse verdiene. Mer detaljerte forhold som for eksempel utforming og de-taljtilpasning av utbygging til omgivelsene, er vanlig å avklare ved seinere regulering.

1.2 Kulturminner og kulturmiljøer

Kulturminner er alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø, herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til.

Kulturmiljøer er områder hvor kulturmin-ner inngår som del av en større helhet eller sammenheng. Kulturminner er verna gjennom lov om kulturminner. Automa-tisk freda kulturminner er alle kulturmin-ner eldre enn 1537, samiske kulturmin-ner eldre enn 100 år og erklærte stående byggverk fra perioden 1537-1649 Yngre kulturminner og kulturmiljøer kan fredes gjennom særskilt vedtak. Kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og varia-sjon bør tas vare på både som en del av vår kulturarv, som kildemateriale og som varig grunnlag for opplevelser og lokal utvikling. Dette er blant annet slått fast i formålsparagrafen til kulturminneloven.

Kulturminner og kulturmiljøer er et rele-vant tema å ha med i vurderingen av kom-muneplanens arealdel. Planlagt utbygging vil svært ofte berøre arealer som innehol-der kulturminner og påvirke kulturmin-nene og miljøet de er en del av. Oppgaven i konsekvensutredningen vil være å få fram slike forhold. Det er viktig at planmyn-dighet og berørte parter bruker tid tidlig i prosessen til å avklare på hvilken måte kulturminner og kulturmiljøer skal inngå i planprosessen. Kulturminner og kultur-miljøer bør i størst mulig grad være et pre-miss i planleggingen, og utgjør ofte viktige ressurser for areal- og samfunnsutviklingen.

Kommunene har et ansvar for kulturmin-ner som en del av sin planlegging i hen-hold til plan- og bygningsloven. I kom-muneplanens arealdel kan kulturminner og –miljøer ivaretas gjennom hensynsso-ner med bestemmelser og retningslinjer og ved bruk av generelle bestemmelser til planen (plan- og bygningsloven § 11-8 og § 11-9). Kommunen har også mulighet til å regulere kulturminner og kulturmiljøer gjennom hensynssoner og bestemmelser i reguleringsplan for å sikre verneverdier i bygninger, andre kulturminner og kultur-miljøer (plan- og bygningsloven § 12-7.6).

1.3 Mål for kulturminner og kulturmiljøer

Konsekvensutredningen bør vise til relevante nasjonale mål for kulturminner og kulturmiljøer. Videre bør den vise til regionale og kommunale mål og planer for temaet.Nasjonale miljømål blir gitt hvert år i Proposisjon til Stortinget 1 S. De nasjonale miljømålene finnes på Miljøstatus.

Regjeringen vedtar hvert fjerde år nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, første gang i 2011. Hensikten er å gjøre planleggingen mer målrettet og sikre at viktige nasjonale interesser blir ivaretatt. Forventningene er retningsgivende for regionale og kommu-nale planer. De omfatter også kulturmin-ner og kulturmiljøer.

Kommunen kan ha mål knyttet til kul-turminner og kulturmiljøer i kommune-planen og i tematiske kommunedelplaner for kulturminner eller landskap. Det kan også finnes regionale planer for temaet, utarbeidet av fylkeskommunen, med re-levante mål. Det er viktig å trekke disse målene med i arbeidet.

Dersom det foreligger særskilte mål eller planer for kulturminner og kulturmiljøer i de områdene som direkte eller indirekte berøres av de planlagte arealbruksend-ringene i kommuneplanens arealdel, bør dette omtales i utredningen.

2.1 Avgrensing av tema

Gjennom arbeidet med planprogrammet skal det avklares hvordan konsekvenser for kulturminner og kulturmiljøer skal utredes, og omfang og innhold i utredningen. I arbeidet med planprogrammet bør kommunen finne ut hva som er de viktigste problemstillingene knyttet til kulturminner og kulturmiljøer i kommunen, og hva som skal være målet med konsekvensutredningen for dette temaet. Her kan det være nyttig å bruke kommunedelplan for kulturminner, hvis kommunen har det, for å se hvilke tema som er prioritert som de viktigste der.

Ulike arealbruksendringer får ofte konsekvenser for kulturminner og kulturmiljøer, enten ved at kulturminnene berøres direkte, eller ved at utbyggingstiltak kan ha en indirekte virkning. For eksempel kan tiltak sperre for utsyn eller dominere omgivelsene rundt et kulturminne eller kulturmiljø. En utbygging kan også føre til at helhetlige kulturmiljøer blir oppdelt.

En temautredning om kulturminner og kulturmiljøer bør gi et bilde av kulturminnene som finnes i kommunen, dette finnes ofte allerede i kommunedelplan for kulturminner. Utredningen bør også gi en vurdering av kulturminneverdiene i de konkrete utbyggingsområdene som planlegges avsatt i kommuneplanen.

Ofte kan det være nyttig å trekke inn informasjon fra andre delutredninger. Dette gjelder særlig utredningen om landskap, som ofte tangerer temaet kulturminner og kulturmiljøer. Alle kulturminner og kulturmiljøer er plassert i et landskap, og et landskap kan få deler av sin karakter fra kulturminnene og kulturmiljøene. Informasjon fra utredningen om kulturminner og kulturmiljøer kan også være nyttig i landskapsutredningen og i utredningen om friluftsliv.

2.2 Kunnskapsgrunnlag

De viktigste kildene til kunnskap om kulturminner er nasjonale registre som er tilgjengelige for kommunene gjennom Norge digitalt. Askeladden er Riksantikvarens offisielle database over kulturminner og kulturmiljøer i Norge som har en form for vern. Den omfatter automatisk freda og vedtaksfreda kulturminner og kulturmiljøer, og listeførte kirker. Databasen er nå også åpnet for kommunalt verna kulturminner. Dette er kulturminner som er verna av kommunen gjennom plan- og bygningsloven, som for eksempel bygninger regulert til spesialområde bevaring, som har fått hensynssone vern, eller som er satt på kommunale lister. Kommunalt ansatte kan også få rett til å legge inn kommunalt verna kulturminner i sin kommune. (Kommunale kulturminner i Askeladden). Basen er under konstant oppdatering, ettersom det stadig legges inn nye kulturminner. Askeladden er passordbelagt, men de av kommunens ansatte som har behov, kan be om passord.

Kulturminnesøk er en publikumsversjon av Askeladden som er åpent tilgjengelig. Der er det også mulig for privatpersoner å legge inn egne registreringer. Kulturminnesøk er i hovedsak en måte å formidle kulturminner på nett til allmennheten, og har ikke nedlastingsmuligheter.

SEFRAK (Sekretariatet For Registering Av faste Kulturminner) er et register som omfatter alle bygninger eldre enn 1900. Også her finnes viktig informasjon om kulturminner i kommunen.

NB!-registeret er et register over byer og tettsteder i Norge som viser kulturmiljøer i by av nasjonal interesse
(se også Miljøkommune.no). Det vil også finnes et varierende tilfang av lokale kilder.

Det er viktig å merke seg at Askeladden ikke er komplett. Det finnes en rekke automatisk freda kulturminner som ennå ikke er oppdaget og registrert, og derfor ikke er omtalt i Askeladden. Registreringene i Askeladden er gjennomført over lang tid, omtrent fra midten av 1960-tallet og fram til i dag. Mens registreringene i dag som oftest måles inn med GPS, er de eldre registreringene markert manuelt på kart eller flybilder. Kvaliteten på kartfestingen kan derfor variere. I Askeladden oppgis det for hver enkelt registrering hvilke metode for kartfesting som er brukt. SEFRAK-registreringene ble i hovedsak gjennomført på 1970- og 1980-tallet. Registeret er oppdatert når det gjelder bygninger som er revet, men ikke for endringer på stående bygninger. Det betyr at bygninger som for førti år siden ble vurdert som autentiske og velbevarte, i dag kan være svært endret.

Det er fylkeskommunen og Sametinget (se Miljøkommune.no for utdypning ) som har førstelinjeansvaret for forvaltningen av kulturminner og kulturmiljøer i hen-hold til kulturminneloven. De har også ansvar for å gi faglige innspill til kommunens planlegging og vil kunne supplere nasjonale registre med kunnskap om og vurderinger av kulturminner og kulturmiljøer i kommunen.

Ofte vil kommunedelplan for kulturminner inneholde en oversikt over kulturminnene i kommunen, og være et godt grunnlag også for en konsekvensutredning av kulturminner og kulturmiljøer i kommuneplanen.

2.3 Utredningskrav

For alle kommuneplaner og kommune-delplaner med arealkonsekvenser skal det utarbeides og vedtas et planprogram som skal ligge til grunn for arbeidet med forslag til kommuneplan med konsekvensutredning. Prosessen fram mot et ferdig planprogram for tema kulturminner og kulturmiljøer bør inneholde følgende arbeidssteg:

• Involvere relevante etater i kommunen. Etablere samarbeid med frivillige lag og foreninger som har kunnskap om feltet. Opprette kontakt med kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen og Sametinget. Husk også eventuelle lokale museer.
• Vurdere på hvilken måte kulturminner og kulturmiljøer er et relevant tema i den aktuelle planen.
• Vurdere planen i forhold til nasjonale, regionale og kommunale mål og prioriteringer for kulturminner og kulturmiljøer.
• Bruke eksisterende informasjon om kulturminner og kulturmiljøer til å lage en statusbeskrivelse. Vurdere behovet for ny/oppdatert kunnskap.

Planprogrammet bør kort beskrive kommunens historie, de kulturminnene og kulturmiljøene som berøres av de plan-lagte arealbruksendringene, og en vurdering av hvilke verdi de har.

Hvis kommunen har en egen kommunedelplan for kulturminner og kulturmiljøer vil denne være et godt utgangspunkt både for å beskrive historien til kommunen og de viktigste kulturminnene og kulturmiljøene.

Det finnes en rekke typer kulturminner og kulturmiljøer som bør vurderes i for-hold til aktuelle utbyggingsområder. Se faktaboks nederst.